II SA/Po 243/18

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Biblioteki [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2018 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę W dniu 7 lipca 2017 roku D. A. wystąpił do Burmistrza Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego (obora) na budynek inwentarski dla chowu kur niosek (do [...] szt. Poniżej [...] DJP) w systemie wolierowym, podłogowym oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na magazyn jaj w ramach specjalistycznego gospodarstwa rolnego, na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb S. Pismem z dnia [...] roku, znak: [...], Burmistrz Gminy S. wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Pismem z dnia [...] Dyrektor Biblioteki R. – A.G. – złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku z wniosku D. A. Wnioskodawca swój interes prawny uzasadniła użytkowaniem wieczystym pałacu i parku w S. (działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] część, obręb S.), wpisaniem obiektów do rejestru zabytków oraz powołaniem się na art. 140, art. 144, art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U.2017.459 ze zmianami). Jej zdaniem planowana inwestycja na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. nie będzie miała wpływu na wykonywanie prawa własności, ale zmiana sposobu użytkowania oraz oddziaływanie przyszłej inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie oddziaływać wyłącznie w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Burmistrz Gminy S. odmówił uznania Biblioteki R. udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał konkretnego i obiektywnego interesu prawnego uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony, a ponadto nie wynika też to wprost z celów statutowych Biblioteki R. oraz w pkt. V wniosku o ustalenie warunków zabudowy - wnioskodawca oświadczył, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach własnej posesji. Pismem z dnia 22 września 2017 roku, pełnomocnik Biblioteki R. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W ocenie organu w kontrolowanej sprawie wystąpił przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu. Ustalenie czy danemu podmiotowi w postępowaniu zwykłym przysługuje przymiot strony nie następuje w jakiejkolwiek formie, a jeżeli określony podmiot ma interes prawny, organ prowadzący postępowanie zapewnia mu udział w tym postępowaniu. Na postanowienie w sprawie odmowy dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, o czym błędnie poinformowano w pouczeniu. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik Biblioteki R. zaskarżył w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że zażalenie Biblioteki R. było niedopuszczalne, gdy tymczasem wniosek Biblioteki R. skierowany do Organu I Instancji został rozpoznany na podstawie art. 31 k.p.a. i w trybie tego artykułu zostało wydane postanowienie Organu I instancji, a w takim przypadku zażalenie było dopuszczalne; 2. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym brak dokonania przez Organ II instancji własnej oceny, czy złożony przez Bibliotekę wniosek został rozpoznany przez Organ I instancji, jako wniosek w trybie art. 31 k.p.a. (czyli jako wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie na prawach strony), czy też w trybie art. 28 k.p.a. (czyli jako wniosek podmiotu, który ma interes sprawny do "bycia" stroną w postępowaniu administracyjnym). Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Gminy S. Skarżąca podała, że jej wniosek nie został złożony w trybie art. 31 k.p.a. Biblioteka nie uzasadniała swojego wniosku o uzyskanie statusu strony w postępowaniu swoimi celami statutowymi oraz interesem społecznym, a wniosek o uznanie za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ogóle nie został rozpoznany, a jedynie rozpoznany został jako wniosek organizacji społecznej, w trybie art. 31 k.p.a. (co było nieprawidłowe). Biblioteka R. podkreśliła, iż swoje uprawnienie do działania w postępowaniu jako strona wywiodła z faktu, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Stąd też wniosek o uznanie za stronę postępowania został wyraźnie oparty na art. 28 k.p.a., ale został on potraktowany jako wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 k.p.a. W efekcie Biblioteka uznała, iż wniosek został rozpoznany nieprawidłowo, gdyż takiego wniosku nie złożyła. Nie zmieniło to jednak faktu, że organ I Instancji wydał postanowienie w oparciu o art. 31 k.p.a., a na takie postanowienie zażalenie przysługuje. W rezultacie poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w mocy pozostaje wadliwe postanowienie Burmistrza Gminy S., które zostało wydane w oparciu o art. 31 k.p.a., pomimo braku stosownego wniosku. W tym stanie rzeczy, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie powinny zostać uchylone dzięki przez co możliwe będzie ponowne rozpatrzenie wniosku Biblioteki przez organ I instancji, tym razem w oparciu o właściwe założenie, iż został on złożony na podstawie art. 28 k.p.a. (a na takie rozstrzygnięcie zażalenie przysługiwać już nie będzie). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy możliwości złożenia zażalenia na postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącej na postanowienie Burmistrza Gminy S. o odmowie dopuszczenia Biblioteki R. na prawach strony w postępowaniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2016 roku, poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że mamy do czynienia z przypadkiem przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania. Według przepisu art. 141 § 1 k.p.a. wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia mogą być zaskarżane w drodze zażalenia tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie – kiedy kodeks tak stanowi. Skarżąca zakwestionowała w drodze zażalenia postanowienie odmawiające jej statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego. Analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego wskazuje, że nie przewidziano możliwości zakwestionowania w drodze zażalenia postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony i nie da się tego wywieść się z przepisu art. 28 K.p.a. Z kolei w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie ale tylko w odniesieniu do organizacji społecznej i po spełnieniu szeregu warunków. Natomiast obowiązujący od 11 kwietnia 2011 roku przepis art. 61a k.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje więc orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony). Skoro k.p.a. nie określił formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 roku, sygn. akt II OSK 953/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2011 roku, sygn. akt III SA/Gd 295/11 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). W tym względzie należy zauważyć, że "ustalenie przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia." (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 29/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. trafnie stwierdziło, że Burmistrz Gminy S. na podstawie art. 28 k.p.a. nie był uprawniony do wydania aktu prawnego w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarskiego. Jednocześnie organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że organ I instancji zbadał wniosek o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu jako organizacji społecznej. Analiza przedmiotowego statutu Biblioteki R. umożliwiła natomiast stwierdzenie, że wnioskodawca nie był podmiotem posiadającym status organizacji społecznej. W tym względzie wnioskodawca nie był uprawniony do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia, gdyż zażalenie może być bowiem wniesione na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. jedynie przez stronę postępowania oraz uczestnika postępowania biorącego w nim udział na prawach strony (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 215). W rozpoznawanej sprawie Biblioteka R. nie była uprawniona do wniesienia zażalenia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., gdyż nie posiadała statusu strony postępowania, ani statusu uczestnika toczącego się postępowania. W tym względzie nie można było skutecznie czynić zarzutu organowi administracji, że naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ II instancji dokonał bowiem własnej oceny okoliczności sprawy i na tej podstawie wydał postanowienie. Jednocześnie należy podkreślić, że błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie mogło tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wobec powyższego na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.), Sąd oddalił skargę i orzekł jak w sentencji.