II SA/Po 244/25

Dnia 22 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 roku sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 27 stycznia 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. F. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z 18 października 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z 4 października 2024 r. strona reprezentowana przez adwokata wystąpiło do MOPR w [...] z żądaniem zwrotu nienależnie potrąconych kwot ze świadczenia emerytalnego oraz niezwłocznego zaprzestania dalszych potrąceń. Strona powołała się na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 sierpnia 2024 r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z 8 sierpnia 2023 r., nr [...] Postanowieniem z 18 października 2024 r., nr [...], Prezydenta Miasta P. – działając na podstawie art. 61 § 1, art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 14 i art. 37, art. 38 i art. 99 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: "u.p.s."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie potrąconych kwot ze świadczenia emerytalnego strony i niezwłocznego zaprzestania dalszych potrąceń. Organ I instancji wyjaśnił, że strona w okresie od 1 maja 2020 r. do 31 lipca 2023 r. pobierała zasiłek stały w łącznej kwocie 21.459,56 zł oraz w okresie od 1 marca 2020 r. do 30 maja 2020 r. zasiłek okresowy w łącznej kwocie 371,51 zł, a więc łącznie 21.831,07 zł. W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na art. 99 ust. 1 u.p.s. i art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm., dalej: "u.e.r."). Stwierdził, że zasiłek stały i zasiłek okresowy pobierany przez stronę nie podlega łączeniu ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych. Świadczeniobiorca zobowiązany jest do ich zwrotu, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu rentę lub emeryturę. Zwrotu dokonuje się wówczas przez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Potrącenie następuje z mocy prawa, co oznacza, że nie zachodzi konieczność wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Brak jest przy tym prawnych możliwości do umorzenia tych kwot w całości bądź w części. Potrącenia dokonywane są zgodnie z obowiązującymi granicami uregulowanymi w art. 139 ust. 1 pkt 8, art. 140 ust. 4 pkt 2 u.e.r. Ewentualnego umniejszenia w granicach obowiązujących przepisów dokonać może ZUS. Kolegium w postanowieniu wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyjaśniło, że decyzja Prezydenta Miasta P. z 8 sierpnia 2023 r. wydana została w sprawie uchylenia od 1 maja 2020 r. przyznanego stronie zasiłku stałego oraz zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tego względu, że strona uzyskała prawo do emerytury od 1 marca 2020 r. Decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze 30 sierpnia 2024 r. uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały z mocą wsteczną. W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania, bowiem organ I instancji nie miał możliwości wszczęcia i toczenia postępowania w zakresie żądanym przez stronę. Działanie z art. 99 ust. 1 u.p.s. odbywa się z mocy prawa, przepis ten jest bezwzględnie obowiązujący i organ nie ma żadnych możliwości do nieprzyjęcia lub zwrotu wpłacanych na jego kontro środków. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2024 r. nie ma znaczenia. Dotyczy ona bowiem tylko zagadnień formalnych, związanych z uporządkowaniem stanu prawnego poprzez uchylenie prawa do zasiłku stałego, nie powoduje zaś możliwości zaprzestania przekazywania przez ZUS środków na konto organu I instancji. Potrącenie odbywa się z mocy art. 99 ust. 1 u.p.z., a nie na mocy decyzji uchylającej prawa do zasiłku stałego. Niezależnie od powyższych postanowień organ I instancji pismem z 22 października 2024 r., znak [...] poinformował stronę w odpowiedzi na zawarte w podaniu z 4 października 2024 r. wezwanie do zapłaty, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie jest organem właściwym rzeczowo doprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu dokonanych już potrąceń, jak tez w sprawie zaprzestania potrąceń, które realizowane są z mocy prawa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (k. [...] akt organu I instancji). W skierowanej do tut. Sądu skardze reprezentowana przez adwokata skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art 80 K.p.a., przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 61a § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie zwrócono uwagę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2024 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z 8 sierpnia 2023 r. i podkreślono, że organ II instancji wskazał na brak możliwości uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. z datą wsteczną. Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie jest decyzją konstytutywną, a więc kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. W związku z tym brak jest możliwości żądania zwrotu zasiłku, który pobierano przed wydaniem decyzji uchylającej prawo do tego świadczenia. W związku z uchyleniem przez Kolegium decyzji z 8 sierpnia 2023 r. brak jest podstawy, na której organ dokonuje potrącenia. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji, mimo częściowo wadliwych uzasadnień odpowiadają prawu. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie jest orzeczenie rozstrzygające sprawę co do istoty, a jedynie rozstrzygnięcie o charakterze stricte procesowym, jakim jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, wydane przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Istotą problemu występującego w niniejszej sprawie jest zatem weryfikacja, czy zaistniały wskazane w tym przepisie inne uzasadnione przyczyny, skutkujące nie możnością wszczęcia postępowania administracyjnego w żądanym przez stronę zakresie. Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi twierdzącej. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż inicjujące sprawę podanie strony zawierało dwa odrębne, choć powiązane ze sobą w zakresie uzasadnienia, żądania skierowane pod adresem Prezydenta Miasta P. to jest: 1. żądanie wypłacenia na rzecz skarżącej kwot dotąd potrąconych z jej świadczenia emerytalnego i przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rzecz organu pomocy społecznej oraz 2. żądanie zaprzestania dokonywania dalszych potrąceń. Odnośnie pierwszego z tych żądań brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego pozwalającego na przyjęcie, iż tego rodzaju roszczenie winno być przez organ załatwione w drodze wydania decyzji administracyjnej. Co znamienne żadnego przepisu, który mógłby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie nie wskazała także w żadnym z pism procesowych, w tym skardze strona skarżąca, a nie odnalazł go także działający z urzędu Sąd. W szczególności podstawy prawnej dla decyzyjnego rozstrzygania przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie zwrotu kwot potrąconych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ze świadczenia emerytalnego i przekazanych na rzecz organ pomocy społecznej, nie zawierają przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W świetle przepisów tej ostatniej ustawy kwoty potrącane w takiej sytuacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i przekazywane na rzecz jednostki samorządu terytorialnego stanowią bowiem niepodatkowe należności budżetowe tej jednostki o charakterze publicznoprawnym, przy czym brak w ustawie jakiejkolwiek regulacji dotyczącej wydawania decyzji w przedmiocie zwracania, czy też przekazywania tych środków osobom, ze świadczeń których zostały one potrącone. Co za tym idzie w sytuacji wniesienia podania o zwrot tego rodzaju środków na rzecz osoby dotkniętej potrąceniami, brak jest podstawy prawnej do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się wydaniem decyzji i w ramach, którego dokonywano by merytorycznej oceny zasadności roszczenia strony o wypłatę jej określonych sum pieniężnych. Powyższe samodzielnie przesądza o zgodności z prawem postanowienia odmawiającego wszczęcia w sprawie takiego żądania postępowania administracyjnego. Poza zakresem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje natomiast ustalanie, czy w i jaki sposób oraz od jakiego podmiotu strona, która uważa, iż określone potrącenia dokonane zostały z jej świadczenia emerytalnego z naruszeniem prawa, dochodzić może zwrotu tego rodzaju kwot, w tym w szczególności czy winno to nastąpić w drodze zaskarżenia czynności materialno-technicznej odmowy zwrotu/wypłacenia określonych kwot, czy też skierowania roszczenia cywilnego wobec beneficjenta potrąceń, względnie płatnika świadczeń emerytalnych, z których potrącenia te były dokonywane, czy też na drodze jeszcze innego postępowania. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest bowiem wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. o odmowie wszczęcia przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie. Odnosząc się do drugiego z żądań strony zawartych w piśmie z 4 października 2024 r., to jest żądania zaprzestania dokonywania potrąceń w przyszłości wskazać natomiast należy, iż art. 99 ust. 1 u.p.s. stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych. Treść tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż potrącenie w nim wskazane dokonywane jest z mocy prawa, nie zaś na podstawie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 11 marca 2011 r. , sygn. I OSK 1942/10 i z 20 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 756/16 – obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak jest zatem jakiegokolwiek postępowania, które organ pomocy społecznej mógłby wszcząć w celu weryfikacji decyzji o dokonywaniu potrąceń, albowiem tego rodzaju decyzja nie jest wymagana prawem. Powyższe samodzielnie uzasadniało odmowę wszczęcia przez Prezydenta Miasta P. postępowania administracyjnego także w tym zakresie. Z analogicznych jak przedstawione odnośnie pierwszego z żądań strony, przyczyn poza zakresem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje natomiast badanie w jakim trybie strona niezadowolona z dokonywanych z jej świadczenia emerytalnego potrąceń i oceniająca je jako działanie sprzeczne z prawem może dochodzić ochrony swych praw. Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi złożonej w niniejszej sprawie istotne jest jedynie ustalenie, iż weryfikacja zgodności z prawem dokonywanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrąceń, nie może być prowadzona w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta P.. Jedynie na marginesie tych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać można, iż kwestia dokonywanych z mocy prawa potrąceń z tytułu wypłaconych zasiłków z pomocy społecznej, była elementem rozstrzygnięcia w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k. [...] akt organu I instancji) i być może winna być weryfikowana poprzez zaskarżenie we właściwym trybie tejże decyzji, do czego, także niewątpliwie nie są właściwe organy pomocy społecznej. Podkreślić przy tym trzeba, iż nawet gdyby przyjąć, ze organem właściwym do rozpatrzenia padania o zaprzestanie dokonywania dalszych potrąceń miałby być Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to nie sposób przypisać w tym zakresie Prezydentowi Miasta P., i następczo organowi II instancji, uchybienia w postaci braku przekazania podania organowi właściwemu, albowiem zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Do zawiadomienia stosuje się odpowiednio przepis art. 65 § 1a. W niniejszej sprawie podanie skarżącej dotyczyło dwóch spraw i wniesione zostało do Prezydenta Miasta P., który winien był je procesowo załatwić, co najmniej w zakresie skierowanego do niego roszczenia o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu skarżącej już potrąconych z jej świadczenia emerytalnego i przekazanych organowi pomocy społecznej kwot, a jednocześnie wprost wynikającą z niego intencją skarżącej było, by nie zwracać uprzednio wypłaconego jej zasiłku stałego lub okresowego i by nie były dokonywane z jej świadczenia emerytalnego jakiekolwiek potrącenia. Organ do którego skierowano podanie, w szczególności biorąc pod uwagę stopień prawnego skomplikowania sprawy, mógł zatem uznać, że intencją strony je wnoszącej, reprezentowanej przecież przez profesjonalnego prawnika, nie jest zakwestionowanie samego aktu potrąceń ze świadczenia emerytalnego, a jego zasadności, stąd właściwość Prezydenta Miasta P. do rozpatrzenia całości takiego żądania. Organy udzieliły przy tym skarżącej w uzasadnieniach postanowień oraz w piśmie z 22 października 2024 r. obszernych wyjaśnień co do trybu dokonywania potrąceń, w tym wskazały na regulacje zawarte w art. 140 ust. 4 u.e.r., co uznać należy za spełnienie wymogu zawiadomienia wnoszącego podanie, iż w części spraw nim objętych potencjalnie właściwy może być inny organ, to jest organ emerytalny. Jedyne uchybienie organów administracji orzekających w kontrolowanej sprawie polegało natomiast na merytorycznym wypowiedzeniu się w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień co do prawidłowości i zgodności z prawem dokonywanych potrąceń, co nie powinno mieć miejsca w sytuacji gdy istotą rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania jest tylko i wyłącznie procesowe zweryfikowania czy zachodzą podstawy do jego wszczęcia i rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym kończonym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a nie merytoryczna weryfikacja żądań o charakterze materialnym zawartych w podaniu inicjującym postępowanie. Z przyczyn wskazanych wyżej uchybienie to nie miało jednak jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcia zawartego w poddanym kontroli sądowej orzeczeniu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Stąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej P.p.s.a.) orzeczono o oddaleniu skargi. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ab initio P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że skargę do tut. Sądu skierowano na postanowienie wydane przez organ II instancji, na skutek uprzednio złożonego zażalenia, zaistniały podstawy do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.