II SA/Po 245/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska Wnioskiem z dnia (...) października 2010 r. A. L. zwróciła się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz syna – D. L. Jako okres przyznania świadczenia, wnioskodawczyni wskazała rok szkolny 2011/2012. Dodatkowo pismem, datowanym na dzień (...) listopada 2010 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) z wnioskiem, o uchylenie decyzji organu z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), którym odmówiono jej przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: D. E. L. Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy Ś., na podstawie art. 2 – 8 pkt. 6, art. 14, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 2 i § 17 – 18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104, 107 oraz 154 kpa przyznał A. L. świadczenia w postaci: zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5 – 18 lat przyznanego D. E. L. w kwocie (...) zł na okres od 01 października 2010 r. do 31 października 2010 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznanego D. E. L. w kwocie (...) zł jednorazowo oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5 – 18 D. E. L. za okres od 01 listopada 2009 r. do 30 września 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni pismem z dnia (...) października 2010 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko: D. E. L. na okres zasiłkowy 2009/2010. Do wniosku dołączono zaświadczenie o dochodzie za 2008 r., świadectwo pracy męża – M. L., świadectwo pracy wnioskodawczyni oraz jej dwie umowy o pracę potwierdzające kres zatrudnienia z (...) października 2007 r. i (...) stycznia 2010 r., oraz dokumenty z Powiatowego Urzędu Pracy w K. potwierdzające nabycie przez A. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) marca 2010 r. oraz nabycia przez M. L. statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) marca 2009 r. Po wyliczeniu dochodu rodziny organ przyznał wnioskodawczyni prawo do świadczeń rodzinnych od (...) października 2010 r., bowiem, jak wyjaśnił organ, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Następnie organ I instancji wskazał, że do wniosku z dnia (...) października 2010 r. wnioskodawczyni dołączyła również pismo, w którym na podstawie art. 154 § 1 kpa zwróciła się o uchylenie wcześniejszej decyzji odmownej z dnia (...) grudnia 2009 r., z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności. Organ nie znalazł jednakże podstaw do jej uchylenia, wskazując, że przed jej wydaniem skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie. W dalszej części uzasadnienia przywołano natomiast treść przepisów regulujących przyznawanie świadczeń rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania świadczeń za okres od 01 listopada 2009 r. do 30 września 2009 r. wniosła A. L. Skarżąca podała, iż jej mąż w marcu 2009 r. utracił pracę i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, zaś składając wniosek na okres zasiłkowy 2009/2010, skarżąca nie wiedziała, że przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie świadczeń rodzinnych istnieje możliwość wyeliminowania dochodów uzyskanych w 2008 r. W dalszej kolejności skarżąca podała, iż obecnie pozostaje osobą niepracującą, bez prawa do zasiłku, oraz zarzuciła organowi wadliwe przyznanie wnioskowanej pomocy jedynie za miesiąc październik 2010. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym organ I instancji prawidłowo przyznał wnioskodawczyni wyłącznie świadczenie za miesiąc październik 2010 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. L., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej, którymi przyznano skarżącej świadczenia w postaci: zasiłku rodzinnego na okres od 01 października 2010 r. do 31 października 2010 r.; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmówiono jej przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5 – 18 lat D. E. L. za okres od 01 listopada 2009 r. do 30 września 2010 r. Rozstrzygając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że wnioskodawczyni składając wniosek w dniu (...) października 2010 r. zwróciła się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz syna na rok szkolny 2011/2012. Tymczasem organy rozpoznając przedmiotowy wniosek uznały, iż dotyczy okresu 2009/2010, a więc okresu, na który skarżąca złożyła już uprzednio, w dniu (...) października 2009 r., stosowny wniosek. Działanie powyższe, wykracza poza określoną przepisami postępowania administracyjnego zasadę praworządności, bowiem prowadzi do sytuacji, w której to organ, nie zaś wnioskodawca, dokonuje konkretyzacji dochodzonego roszczenia. Pokreślić należy, iż w przypadku powstania wątpliwości, co do rzeczywistego zamiaru strony, na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do niej, o sprecyzowanie przedmiotu postępowania, a dopiero następczo rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazuje analiza akt sprawy, organy zaniechały jednakże dokonania powyższej czynności, samodzielnie kwalifikując wniosek skarżącej, jako wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres 2009/2010. W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca zwróciła się do organu z dwoma żądaniami. Po pierwsze, skarżąca złożyła w dniu (...) października 2010 r. wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, a następnie, pismem z dnia (...) listopada 2010 r., wnioskodawczyni zwróciła się do organu, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa z wnioskiem, o uchylenie decyzji organu z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), którym odmówiono jej przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko. Okoliczność powyższa nie znajduje jednakże odzwierciedlenia w treści zaskarżonych decyzji. Ich analiza wskazuje bowiem, że oba pisma, stanowiące w istocie odrębne wnioski, zostały zakwalifikowane jako wnioski o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres 2009/2010. Również powyższe działanie organów wykracza poza sferę praworządności działań organów administracji, określoną w art. 6 kpa. Skoro bowiem strona zwróciła się do organu z jednej strony wnosząc o przyznanie zasiłku, z drugiej zaś żądając zmiany uprzednio wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej, na organach spoczywał obowiązek odrębnego rozstrzygnięcia obu powyższych żądań. Również w powyższym zakresie organy związane są treścią wniosków strony postępowania i za niedopuszczalne uznać należy zarówno ich samodzielne doprecyzowanie jak i rozstrzyganie w jednej decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, co przesądza, iż decyzja administracyjna może stanowić wyłącznie sposób rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy, nie zaś, dwóch niezależnych i różnych żądań skarżącej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przechodząc natomiast do treści samej decyzji organu I instancji Sąd wskazuje, że podstawą uznania przez organy, iż nie zachodzą podstawy do zmiany decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. było uznanie, iż przed jej wydaniem wnioskodawczyni, została właściwie poinformowana o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ pominął tym samym całkowicie fakt, iż na mocy art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Z treścią powyższego artykułu koresponduje treść art. 25 ust. 1 powyższej ustawy, wskazująca, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wnioskodawca jest obowiązany do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Innymi słowy, w przypadku zmiany sytuacji dochodowej rodziny, ustawodawca dopuścił możliwość zmiany rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku rodzinnego. Z sytuacją powyższą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wskazuje analiza akt sprawy, już po wydaniu decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r., zmieniła się sytuacja dochodowa rodziny. Z dniem (...) marca 2010 r. wnioskodawczyni uzyskała bowiem status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, co spowodowało utratę dochodu w rodzinie. Okoliczność powyższa została jednakże całkowicie pominięta przez organ I instancji, który zaniechał wyjaśnienia, czy wobec powyższego, spełnione zostały warunki uzasadniające przyznanie wnioskowanego zasiłku rodzinnego i ewentualnej zmiany decyzji z dnia 30 grudnia 2009 r. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również organ II instancji zaniechał podjęcia powyższych wyjaśnień, co przesądza, iż również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego obarczona jest wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób przedmiotu żądania strony, jak i nie wyjaśniły, czy zaistniała zmiana sytuacji faktycznej, uzasadnia zmianę decyzji z dnia (...) grudnia 2009 r. Organy dopuściły się tym samym naruszenia art. 5 ust. 4 oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak i art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 80, a więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia (...) listopada 2010 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy co przesądzało o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji