II SA/Po 2472/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przebiegu nowoprojektowanej drogi publicznej KD3, II. w pozostałej części postępowanie umarza, III. zasądza od Rady Miasta C. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska Uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] września 2003r. Nr [...] został odrzucony zarzut wniesiony przez pełnomocnika skarżącej Spółki "A" z siedzibą w C., złożony w dniu [...] czerwca 2003 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. na obszarze jednostki VIII - rejon ulicy C., dotyczący przebiegu nowoprojektowanych dróg publicznych oznaczonych symbolami KD3 i KD4. Spółka, która jest użytkownikiem wieczystym działek położonych na obszarze objętym planowanymi rozwiązaniami komunikacyjnymi wniosła o skreślenie projektów zmian oznaczonych tymi symbolami, argumentując, iż przeznaczenie tego terenu na drogi narusza jej konstytucyjne prawa wynikające z art. 64 i 77 Konstytucji RP oraz jest niezgodne z przepisami rozdziału 4 działu III ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, bowiem z pominięciem trybu wywłaszczeniowego pozbawia ją możliwości korzystania z pełni praw użytkownika wieczystego nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanych dróg. W reasumpcji wniesionego zarzutu Spółka nie zgadza się, aby jej kosztem zostały utworzone drogi publiczne oraz na upublicznienie tych terenów. Pismem z dnia [...] września 2003 r. Prezes skarżącej Spółki poinformował Burmistrza Miasta C., iż jest ona gotowa zaakceptować proponowane rozwiązanie co do przebiegu drogi KD3, lecz jedynie do początku działki o numerze geodezyjnym "1", przy czym warunkiem przyjęcia przez nią takiego rozwiązania jest rezygnacja z praw do działki nr geod. "2", w postaci przechodu i przejazdu, przez Spółkę "B". W piśmie z dnia [...] września 2003 r. Spółka "B" zadeklarowała gotowość rezygnacji z praw służebności na wskazanej działce, lecz wyłącznie w przypadku, gdy przebieg drogi KD3 nie zostanie skrócony. Pismem z dnia [...] września 2003 r., które do Urzędu Miasta C. wpłynęło w dniu [...] września 2003 r., skarżąca w całości podtrzymała zarzuty wniesione w skardze, nie wyrażając zgody na przebieg projektowanych dróg KD3 i KD4. W uzasadnieniu podjętej uchwały o odrzuceniu zgłoszonego przez Spółkę zarzutu Rada Miasta C. powołała się na przysługujące jej władztwo planistyczne oraz wskazała na kierowanie się w pracach nad planem dobrem lokalnej społeczności, której zbiorowy interes zobligowana jest chronić i promować. Odnosząc się do treści zarzutu skarżącej Spółki Rada wyjaśniła, iż uwzględniła jej stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2003r. oraz w piśmie z dnia [...] września 2003 r., którym zmodyfikowano zarzut dotyczący przebiegu drogi KD3. Rada wyjaśniła, iż trwająca procedura zmiany planu jest realizacją wniosków firm najbardziej zainteresowanych rozwiązaniem problemów komunikacyjnych w rejonie ulicy C., a przyjęte rozwiązania komunikacyjne zapewnią dostęp do drogi publicznej nieruchomości zlokalizowanych w tym obszarze. Co do przebiegu drogi KD3 w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż uwzględnienie zarzutu spowodowałoby skrócenie odcinka projektowanej drogi publicznej z 43m do 31m i jednocześnie skróciłoby odpowiednio długość granicy działki Spółki "B", wzdłuż której stoi hala warsztatowa wraz z bramami wjazdowymi, z projektowaną drogą. Zdaniem Rady wyznaczenie pasa drogi KD3 jedynie do początku działki nr "1" wpłynęłoby negatywnie na funkcjonalność obsługi komunikacyjnej poszczególnych nieruchomości. Co do przebiegu projektowanej drogi KD4, która zlokalizowana została na skrajach działek skarżącej Spółki i Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, Spółki "C" i Centrum Kształcenia Praktycznego oraz Gminy Miasta C., Rada wskazała na niezbędność tej projektowanej drogi i wyjaśniła, iż zaproponowane rozwiązanie w sposób optymalny zapewnia samodzielną obsługę komunikacyjną poszczególnych nieruchomości, a ponadto zapewnia dostęp komunikacyjny do nowych terenów inwestycyjnych określonych w uchwalonym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. Wnosząc na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w P. skarżąca Spółka zarzuciła temu aktowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zmianą planu istoty prawa użytkowania wieczystego oraz błędną subsumpcję art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchylenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zarzutami. Skarżąca wskazała na naruszenie jej interesu prawnego poprzez przeznaczenie na cel publiczny obszaru, co do udostępnienia którego istniał spór tylko z jednym podmiotem - Spółką "C", co zakończył prawomocny wyrok sądowy, którym wykreślono z księgi wieczystej nieruchomości skarżącej służebność ustanowioną na rzecz tej firmy. Kwestionując uznanie, że realizacja projektu ma na celu dobro zbiorowe, skarżąca wywodzi, że jej kosztem chronione jest dobro jednego podmiotu. Skarżąca podniosła ponadto, iż w przypadku zrealizowania projektowanych dróg, spadnie wartość realna jej nieruchomości, bowiem ich zakupem nie będą zainteresowane podmioty, które zmuszone są obecnie korzystać z przejazdu na prawach służebności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o jej oddalenie, wskazując na brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w jej treści. Powołując się na przysługujące gminie władztwo planistyczne wyjaśniła, że gdyby zgodzić się z argumentacją skarżącej, to gmina mogłaby sporządzać plany zagospodarowania przestrzennego tylko dla terenów nie posiadających żadnego właściciela lub będących własnością gminy. Rada wyjaśniła ponadto, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte w projekcie planu mają zapewnić optymalną obsługę komunikacyjną terenów nim objętych, w tym dostęp do terenów perspektywicznych dla zabudowy mieszkaniowej. Rada wyjaśniła, że projektowana droga KD3 faktycznie istnieje, lecz jest własnością skarżącej. Umożliwia jedyny dostęp do komunikacji publicznej nie tylko skarżącej, ale również firmie "B", mieszkańcom trzech budynków wielo-mieszkaniowych - TBS-u oraz Wspólnot Mieszkaniowych, a także Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Zdaniem Rady pozostałe dwa podmioty dysponujące działkami w tym rejonie, a obecnie nie pozbawione dostępu do drogi publicznej, dostęp ten uzyskałyby poprzez drogę KD4. Rada powołała się ponadto na spotkania i uzgodnienia, w których skarżąca uczestniczyła, a których przedmiotem były projektowane zmiany i jej brak sprzeciwu wobec poczynionych na tym etapie ustaleń. Na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r. pełnomocnik skarżącej Spółki cofnął skargę w części dotyczącej przebiegu projektowanej drogi KD4, podtrzymując skargę w zakresie przebiegu projektowanej drogi KD4, na całej długości jej przebiegu. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w wyniku powstania drogi KD3 firma "C" będzie miała roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej, która będzie musiała przebiegać przez tereny działek skarżącej z racji najkrótszego połączenia z drogą publiczną. Wskazał również na wymogi, jakie spełniać muszą stacje paliwowe w zakresie dostępu do dróg publicznych, a taka działalność prowadzona jest przez firmę "C" na terenie działki nie posiadającej dostępu do drogi publicznej od strony projektowanej drogi KD3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) - zważył, co następuje: W związku z cofnięciem przez pełnomocnika skarżącej Spółki skargi w zakresie dotyczącym przebiegu projektowanej drogi KD4, co nastąpiło na rozprawie w dniu 12 marca 2004 r., na zasadzie art. 161 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Zgodnie z powołanymi przepisami Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, a czynność ta nie zmierza do obejścia prawa oraz nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutu skarżącej co do projektowanego przebiegu drogi KD4. Uznając, że cofnięcie skargi w wyżej określonym zakresie było skuteczne i w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania postanowiono, jak w punkcie II sentencji wyroku. Z tych względów merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi ograniczone zostało do kontroli tej części uchwały Rady Miasta C., która dotyczy projektowanego przebiegi drogi KD3. W tym zakresie skarga okazała się zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). W niniejszej sprawie zarzut skarżącej dotyczy naruszenia przez Radę Miasta C. przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez naruszenie własności skarżącej, w wyniku czego w interesie jednego podmiotu (firmy "C") została wytyczona droga o oznaczeniu KD3. Skarżąca nie godzi się z przyjętą przez Radę polityką zagospodarowania przestrzennego, naruszającą, w jej ocenie, jej interesy prawne. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu, przede wszystkim należy ocenić, czy przy opracowaniu projektu omawianego planu dochowano obowiązujących przepisów, zawartych w art. 18 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. 1999 Nr 15 poz. 139), które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nakładają wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały. W niniejszej sprawie Rada Miasta C. na etapie przygotowywania projektu zakwestionowanego planu dochowała procedury planistycznej określonej w ww. art. 18 ust. 2 ustawy, uchybienia dotyczą natomiast naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem uchwała o odrzuceniu zarzutu winna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty uzasadnienia wynika, że zawierać ono musi ustalenia faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia zarzutu - zwłaszcza ustalenia, które pozwalają na prześledzenie wniosków i ocen prowadzących do przyjęcia danego rozwiązania, a przemawiających za odrzuceniem wniesionego zarzutu. Wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego nie spełnia zaskarżona uchwała, w której uzasadnieniu ustosunkowano się jedynie do przebiegu drogi KD3 w wersji skróconej, a przytoczone argumenty dotyczą wyłącznie skutków pozbawienia dostępu do drogi publicznej działek sąsiadujących z odcinkiem, o jaki droga zostałaby skrócona. Brak jest natomiast uzasadnienia, co do celowości istnienia drogi KD3 na całej jej długości. W niniejszej sprawie bezsporne jest wytyczenie drogi KD3 na terenie działek, których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca Spółka, a to w ocenie skarżącej oznacza naruszenie przysługującego jej prawa własności tego obszaru i w konsekwencji daje jej prawo do ochrony jej interesu prawnego w drodze wniesienia zarzutu do projektu planu. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu w sytuacji, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i nie można jej skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut bezpodstawnie odrzuciła. W niniejszej sprawie Rada Miasta C. działa w granicach przysługującego jej uznania i uznania tego nie nadużyła, bowiem w wyniku wytyczenia drogi KD3 dostęp do drogi publicznej uzyskają działki, które dostępu takiego dotąd nie posiadały, przez co zmuszone były korzystać z terenu działki skarżącej na prawach służebności, jak również wskazane w odpowiedzi na skargę podmioty. Projektowane rozwiązanie zapewni również dostęp do terenu zieleni miejskiej, znajdującego się w początkowym odcinku drogi. W tej sytuacji niezasadna jest argumentacja skarżącej, iż zakwestionowane przez nią rozwiązanie komunikacyjne opracowane zostało wyłącznie w interesie jednego podmiotu. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała realnego bezpośredniego zagrożenia jej interesu wiążącego się z projektowanym ciągiem komunikacyjnym, nie wskazując innego rozwiązania komunikacyjnego w przedmiotowym rejonie. Możliwości takich zresztą nie ma. Przytoczone okoliczności, które wskazują na konieczność wytyczenia drogi KD3 i przemawiają za odrzuceniem zarzutu, Sąd ustalił i rozważył na podstawie dokumentacji prac nad projektem planu oraz treści odpowiedzi na skargę. Argumentacji tej nie zawiera natomiast uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Co do projektowanej drogi KD3 uzasadnienie to ogranicza się bowiem do przedstawienia argumentów przeciwko skróceniu projektowanej drogi do początku działki o numerze "1" i skupia się wyłącznie na wyjaśnieniu, z jakich względów nie jest możliwe przyjęcie rozwiązania zaproponowanego przez skarżącą w piśmie z dnia [...] września 2003 r. Tymczasem w piśmie z dnia [...] września 2003 r. znak [...] skarżąca podtrzymała zarzut podniesiony w momencie jego zgłoszenia, tj. w dniu [...] czerwca 2003 r., a to oznacza, że zakwestionowała przebieg projektowanej drogi KD3 na całej jej długości i tego zakresu powinna dotyczyć uchwała o jego odrzuceniu. Również z treści protokołu z sesji Rady, na której rozpatrywano zarzut wniesiony przez skarżącą wynika, iż przedmiotem obrad, co do drogi KD3, było wyłącznie rozpatrywanie możliwości skrócenia przebiegu tej drogi. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odnosi się również do kwestii podniesionych w zarzucie, a dotyczących naruszenia, w ocenie skarżącej Spółki, przysługującego jej władztwa nad nieruchomościami znajdującymi się w obszarze proponowanych rozwiązań, w związku z projektowanym ich wykorzystaniem pod urządzenie drogi. Co prawda skarżąca korzystała na etapie prac nad planem z profesjonalnej obsługi prawnej, co pozwala uznać, że została zapoznana z zasadami ewentualnego przyszłego postępowania w przypadku przystąpienia do realizacji tej inwestycji i związaną z tym koniecznością wykupu gruntu przez gminę lub przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, to okoliczność ta nie zwalnia Rady z obowiązku odniesienia się do wspomnianych zarzutów. Uchwała w sprawie nieuwzględnienia zarzutu, tak co do formy, jak i treści, jest aktem indywidualno-konkretnym podobnym do decyzji administracyjnej, odnosi się bowiem do indywidualnego adresata, dotyczy indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego (por. Zb. Leoński, Marek Szewczyk "Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego" - Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej. Poznań 1997, str. 74) i z tych względów winna w swoim uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów, także tych, które są oczywiście niezasadne. W tym zakresie zaskarżona uchwała ogranicza się do arbitralnego powołania na przysługujące gminie władztwo planistyczne. Co prawda w aktach sprawy znajduje się uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały, które w części dot. uzasadnienia prawnego odnosi się do wskazanych zarzutów skargi, lecz zostało ono podpisane przez Burmistrza Miasta C., co nie pozwala uznać go za stanowisko Rady Miasta C., ponadto ta część projektu uzasadnienia nie została uwzględniona w uzasadnieniu samej uchwały. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej odrzucenie zarzutu skarżącej Spółki co do projektowanego przebiegu drogi KD3. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 206 ww. ustawy z uwagi na cofnięcie przez skarżącą skargi co do tej części zaskarżonej uchwały, która dotyczy zarzutów odnoszących się do projektowanego przebiegu drogi KD4. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska sDS