II SA/Po 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2016r. Nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia ... 2015 r. nr ..., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku R. W., ustalił na jego rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali biurowo-usługowo-magazynowej z infrastrukturą techniczną przy ul. M. w O. na działkach nr ...,obręb ..., .... W uzasadnieniu decyzji wskazano, że sąsiedzi K. K., oraz M. R. i M. W. wyrazili protest co do przedmiotowej inwestycji. Prezydent zaznaczył, że w toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia, lecz po rozpoznaniu warunków umożliwiających wydanie decyzji wynikło, że planowane przedsięwzięcie nie może uzyskać aprobaty organu ze względu na niespełnienie łącznie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. odnośnie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W związku z powyższym decyzją z dnia ... 2015 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji R. W. podał, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy omyłkowo wskazał, że chodzi o budowę hali produkcyjno-magazynowej, bowiem w rzeczywistości jego zamiarem jest budowa hali biurowo-usługowo-magazynowej. Odwołujący wskazał też, że jego firma F. R. W. zarejestrowana jest przy ul. M., gdzie mieszka i przez 3 lata prowadzi działalność usługową polegającą na wykonywaniu balustrad ze stali nierdzewnej, czyli drobnych prac spawalniczych, obróbki ślusarskiej oraz łączenia elementów przez skręcanie. Podał, że balustrady to 80% wyrobów , natomiast pozostałe usługi to wykonywanie ogrodzeń posesyjnych i drobne prace ślusarsko-spawalnicze. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 3 sierpnia 2015 r. R. W. dokonał zmiany wniosku w zakresie zapisu "budowa hali produkcyjno-magazynowej" na zapis "budowa hali biurowo-usługowo-magazynowej" oraz w zakresie jej gabarytów co do szerokości elewacji frontowej zmieniając ją z ok. 14 m na ok. 12,9 m. Zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosił K. K., podnosząc, że poza zmianą nazwy inwestycji, intencją inwestora nadal jest budowa obiektu produkcyjnego. Ponadto podał, że na działce sąsiedniej zgodnie z decyzją nr ... chciałby wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny bez uciążliwego sąsiedztwa. Decyzją z dnia ... 2015 r. Prezydent O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. podając, że Urząd Miasta ogłaszając przetarg na sprzedaż działek w tym obszarze zapewniał, że są to działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub o podobnym charakterze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono, ze nieprawidłowy jest zapis zaskarżonej decyzji, iż "szerokość elewacji frontowej narusza § 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zdaniem Kolegium ów przepis nie daje podstaw do określenia szczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny. Wyjaśniono, że w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowej istniejących budynków usługowych została określona poprzez wskazanie minimalnej i maksymalnej, jednakże w samej decyzji parametr ten został określony w sposób nieprecyzyjny tj. szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wynosi ok. 12,90 m. Zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia w sposób umożliwiający ich późniejszą zmianę. Nadto podano, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej winien zostać określony poprzez wskazanie wartości minimalnej i maksymalnej, a nie tylko wartości maksymalnej. Prezydent Miasta O. ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołał przepisy § 6 i 7 rozporządzenia, by następnie wskazać, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie szerokość ta wynosi 10,75 m z tolerancją do 20%, czyli 12,90 m. Inwestor zaś podał we wniosku, że chce wybudować halę o szerokości 12,90 m, a więc istnieje taka możliwość. Zdaniem organu dopuszczalne jest ustalenie wskaźników i wymiarów planowanej inwestycji w określonych przedziałach wielkości, albowiem ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalane są na etapie pozwolenia na budowę. Określony zatem w decyzji parametr szerokości elewacji frontowej na poziomie ok. 12,90 m dotyczy widełek 0,50 m i nie pozwala na późniejszą jego zmianę, a jedynie na bezproblemowe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przyjęty w decyzji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest zdaniem organu I instancji zgodny z przepisami rozporządzenia, gdy stanowi przedłużenie wysokości krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i wynosi do 5,00 m. Nie może on być określony poprzez wskazanie wartości minimalnej i maksymalnej, gdyż organ wydający decyzję nie może modyfikować wniosku inwestora. Określenie zaś do 5,00 m nie stanowi wartości maksymalnej, a jedynie że hala nie może przekroczyć wysokości 5,00 m. Reasumując Prezydent Miasta uznał, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i K. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 7 pkt 3 i 4 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja dostosuje się do zastanego stanu, do cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nienależyte zbadanie stanu faktycznego, a zwłaszcza rzeczywistego przeznaczenia planowanej zabudowy. W motywach odwołania wskazano, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym powinno się precyzyjnie określić wszystkie parametry planowanej zabudowy. Ponadto wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i charakter prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej wskazują, że planowana inwestycja będzie miała charakter produkcyjny. Wyjaśniono, że zgodnie z danymi z CEiDG R. W. prowadzi działalność gospodarczą sklasyfikowaną w dziale 25 czyli produkcja metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń, a dokładnie 25.62.Z – obróbka mechaniczna elementów metalowych. Określona zatem w decyzji funkcja zabudowy nie odpowiada rzeczywistej działalności, jaką zamierza prowadzić wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2016 r. nr ... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie, że organ I instancji zastosował się do jego wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji. Kolegium przytoczyło przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., by następnie wskazać, że Prezydent Miasta wyznaczył prawidłowo obszar analizowany, w ramach którego przeprowadził analizę funkcji i oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co do funkcji Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwą zabudową usługową i zabudowa usługowa, a zatem planowana stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. W zakresie parametrów i wskaźników zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, iż inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu odwołujących Kolegium stwierdziło, że za wystarczające dla prawidłowości rozstrzygnięcia uznaje się wskazanie parametrów dla nowej zabudowy w postaci "widełek" w części pisemnej analizy. Ostateczne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy zostaną ustalone w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Choć zdaniem organu II instancji bardziej przejrzyste dla stron postępowania byłoby wskazanie poszczególnych parametrów w postaci wartości minimalnej i maksymalnej już w samej decyzji, a nie tylko w analizie urbanistycznej, to z uwagi na integralność dokumentów załączonych do decyzji można przyjąć, że parametry są określone w sposób zapewniający zachowanie ładu przestrzennego. Kolegium zaznaczyło też, że spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej – ul. M. (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), warunek uzbrojenia terenu, albowiem w ul. M. występuje sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, sieć gazowa, energetyczna i teletechniczna (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto stwierdzono, że teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), a zamierzone przedsięwzięcie nie narusza przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Odnosząc się do drugiego z zarzutów strony Kolegium stwierdziło, że inwestor tę samą działalność prowadzi od 3 lat, a zatem już 3 lata temu spełniał przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Ponadto w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednorodzinna z nieuciążliwą zabudową usługową i zabudowa usługowa, a zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając organowi naruszenie § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niesłusznym uznaniu, że prawidłowe jest nieprecyzyjne ustalenie wymienionych w tych przepisach parametrów, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niesłuszne uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W motywach skargi przywołano argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi K. K. w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia ... 2015 r. o ustaleniu na rzecz R. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali biurowo-usługowo-magazynowej z infrastrukturą techniczną przy ul. M. w O. na działkach nr ...,obręb ..., .... Zważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać : 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora, to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 787/14, Lex nr 1669683). Jednocześnie należy stwierdzić, że jeżeli wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, o którym mowa w art. 52 u.p.z.p., a zmiany odnosić się będą do granic terenu inwestycji oraz jej cech charakterystycznych, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2482/10, LEX nr 1138168). W kontekście powołanych przepisów należy wskazać, że jednym z głównych zarzutów stawianych przez skarżącego w toku zakończonego zaskarżoną decyzją postępowania była niewłaściwa ocena przez organy orzekające charakteru inwestycji, a w rzeczywistości treści wniosku. Skarżący podnosił bowiem, że przedmiotowa hala biurowo-magazynowo-usługowa w rzeczywistości w zamiarze inwestora ma być halą produkcyjno-magazynową. Zważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wobec tego zarzutu ograniczyło się do stwierdzenia, że R. W. tę samą działalność prowadzi od trzech lat, a zatem już trzy lata temu spełniał przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwą zabudową usługową i zabudowa usługowa, a zatem proponowana inwestycja stanowi kontynuacje funkcji w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, zważywszy, że to wniosek inwestora i jego ewentualna zmiana (modyfikacja) wyznaczają zakres, charakter i przeznaczenie inwestycji objętej ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązkiem Kolegium było rzetelne ustosunkowanie się do zarzutu odwołania o zgoła odmiennym przeznaczeniu przez inwestora planowanej zabudowy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje bowiem z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. organy oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym decyzji powinny zawrzeć wskazanie faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem, zdaniem Sądu, organ odwoławczy dopuszczając się naruszenia powołanych przepisów postępowania nie dokonał rzetelnej oceny w zakresie rzeczywistego, zgodnego z wolą inwestora i treścią jego oświadczeń złożonych w toku postępowania, przeznaczenia przedmiotowej inwestycji. Zacząć należy od wskazania, że oceniane przez Sąd postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem R. W. z dnia ... 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali produkcyjno-magazynowej o wymiarach 18x14x4 m na działkach nr ... obręb ... znajdujących się przy ul. M. w O. Następnie w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia ... 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy tejże hali produkcyjno-magazynowej ze względu m.in. na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji inwestor stwierdził, że we wniosku omyłkowo nazwał inwestycję halą produkcyjno-magazynową. Wyjaśnił, że prowadzona przez niego firma F. R. W. to przede wszystkim wykonywanie balustrad ze stali nierdzewnej na zamówienie, a większość prac związanych z balustradą to drobne prace spawalnicze, obróbka ślusarska oraz łączenie elementów poprzez skręcanie. Inwestor wyjaśnił, że balustrady to ok. 80% wyrobów, natomiast pozostałe usługi to wykonywanie ogrodzeń posesyjnych i drobne prace ślusarsko-spawalnicze. Podkreślił przy tym, że usługi te wykonuje od trzech lat i nie są one uciążliwe, lecz ze względu na to, że działalność się rozwinęła zmuszony jest przenieść jej część do nowej hali. Dlatego zakupił działkę, na której miałaby zostać wybudowana hala biurowo-usługowo-magazynowa o nieuciążliwym charakterze działalności. Już po uchyleniu przez SKO w K. decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia ... 2015 r. (decyzja z dnia ... 2015 r.) inwestor w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. oświadczył, że planowana inwestycja to budowa hali biurowo-usługowo-magazynowej, o szerokości elewacji frontowej 12,9 m, zaznaczając przy tym, że w zakresie wykonywanej przez niego działalności mieści się wykonywanie balustrad ze stali nierdzewnej na zamówienie. Wyjaśnił, że większość pracy związanych z balustradą to drobne prace spawalnicze, obróbka ślusarska oraz łączenie elementów poprzez skręcanie. Balustrady zaś to 80% wyrobów, natomiast pozostałe usługi to wykonywanie ogrodzeń posesyjnych i drobne prace ślusarsko-spawalnicze, jako usługi nieuciążliwe. Sąd pragnie też przypomnieć, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia ... 2015 r. K. K. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i charakter prowadzonej przez R. W. działalności wskazują na produkcyjny profil przedmiotowej hali. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z danymi z CEiDG R. W. prowadzi działalność sklasyfikowaną w dziale 25 – produkcja metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń, a dokładnie 25.62.Z – obróbka mechaniczna elementów metalowych. Skonkludował zaś, że określona w decyzji funkcja zabudowy nie odpowiada rzeczywistej działalności, jaką zamierza prowadzić wnioskodawca. W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego w tym zakresie są niewyczerpujące. Po pierwsze należy stwierdzić, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, czy wolą inwestora jest budowa hali produkcyjno-magazynowej, czy biurowo-usługowo-magazynowej. Sąd podziela w tym zakresie pogląd skarżącego, że działalność gospodarcza polegająca na produkcji metalowych wyrobów gotowych, w tym jak to określił inwestor - wykonywanie balustrad ze stali nierdzewnej nie stanowi działalności usługowej, lecz produkcyjną, jako obróbka mechaniczna elementów metalowych (jako nr PKD 25.52.Z – zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD [Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.]. W świetle tego – zważywszy na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obowiązkiem Kolegium było wyjaśnienie z inwestorem, czy wnioskuje on o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali biurowo-usługowo-magazynowej, czy produkcyjno-magazynowej, wyjaśniając jednocześnie, że prowadzenie działalności gospodarczej o profilu polegającym na wykonywaniu balustrad ze stali nierdzewnej nie mieści się w kategorii usług (w tym nieuciążliwych), lecz jest to produkcja. W przeciwnym bowiem razie zamiar inwestora należy odczytywać jako wolę wybudowania hali służącej produkcji i magazynowaniu balustrad ze stali nierdzewnych i innych produktów metalowych. Ponadto należy uznać za lakoniczne i niewyjaśniające powyższej kwestii stwierdzenie, że inwestor tę samą działalność prowadzi od trzech lat, a zatem już trzy lata temu spełniał przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przypadku spełnienia m.in. warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak ustalił organ I instancji w wyznaczonym obszarze analizowanym tereny sąsiednie są terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwą usługową i usługowej. Nie można zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że budowa hali, w której odbywać się będzie produkcja i magazynowanie wyrobów metalowych stanowi kontynuację funkcji zabudowy nieuciążliwej usługowej. W tym zatem kontekście niewyjaśnienie przez organ odwoławczy z inwestorem w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), jaki jest rzeczywisty zamiar inwestora, z jednoczesnym wyraźnym wskazaniem przez Kolegium, że wykonywanie balustrad ze stali nierdzewnej nie stanowi działalności usługowej, lecz produkcyjną, oznacza – wedle Sądu – naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Gdyby bowiem inwestor wyraźnie potwierdził, że zamierza w planowanym obiekcie produkować wyroby metalowe, nie zostałby spełniony wymóg kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Nie sposób bowiem uznać, że w obszarze, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa, z mieszkaniowo-usługową i usługową dopuszczalna jest funkcja produkcyjno-magazynowa. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że organ I instancji prawidłowo w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). I tak organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego jako trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (3x22 m=66 m). Należy przy tym dostrzec uchybienie, na części graficznej wyników analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 7 grudnia 2015 r. (zgodnie z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia) nie jest widoczny cały wyznaczony obszar analizowany, a jedynie jego fragment, co powoduje, że brak jest możliwości weryfikacji – w drodze analizy tejże mapy – twierdzeń organu zawartych w części tekstowej wyników analizy urbanistycznej. Zdaniem Sądu podzielić należy zarzut skarżącego o naruszeniu przez Kolegium przepisu § 6 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Zważyć należy, iż Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o dopuszczalności ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej hali na poziomie ok. 12,9 m. Sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W niniejszym postępowaniu przyjęto, że skoro szerokość elewacji frontowych waha się od 8,5 m do 13 m, to dopuszczalna jest szerokość na poziomie ok. 12,9 m. Zważyć należy jednak, że w takim stanie rzeczy średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 10,75 m, a zatem tolerancja do 20 % od średniej szerokości oznacza, że szerokość budynku nie może przekroczyć 12,9 m. Tymczasem przyjęto, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku może wynosić ok. 12,9 m, co oznacza, że może przekroczyć dopuszczalną – w świetle § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia maksymalną szerokość. Jakkolwiek Sąd nie widzi przeszkód, by szerokość elewacji frontowej określić w sposób niedoprecyzowany (w przedziale od ... do ... m lub ok. ... m), aczkolwiek takie ustalenia nie mogą służyć obejściu norm określonych w powołanym § 6 rozporządzenia. Prowadzi to bowiem ostatecznie do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustosunkowując się zaś do zarzutu nieprecyzyjnego określenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku (tj. naruszenia § 7 rozporządzenia) należy zważy, iż przepis § 7 rozporządzenia określa, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W analizie urbanistycznej organu I instancji w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne I-II kondygnacyjne o wys. ok. 9 m, usługowe I-II kondygnacyjne o wys. od 4,5 do 7 m oraz gospodarcze i garażowe I kondygnacyjne o wys. od 3 do 4,5 m. Przyjęto, że planowany budynek hali – jako "usługowy" ma mieć wysokość do 5 m. Z części graficznej analizy wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej zabudowy jest niezabudowane. Nie znajduje zatem zastosowania przepis § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Zważywszy zaś, że w dalszym sąsiedztwie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych jest zróżnicowana od 3 do 9 m, w zależności od rodzaju zabudowy, nie było przeszkód, by zgodzić się na wysokość proponowaną przez inwestora – do 5 m. Zapis taki – zważywszy na uzasadnienie w tym zakresie rozstrzygnięcia nie narusza normy określonej w § 7 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu zważywszy na I-kondygnacyjny charakter planowanej zabudowy ustalenie jedynie górnego pułapu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie prowadzi do naruszenia powołanych przepisów. Nadto Sąd stwierdził, że organy orzekające prawidłowo uznały, że planowana inwestycja spełnia wymogi przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., albowiem teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Odnośnie uzbrojenia terenu Sąd pragnie zważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie spełnienia m.in. warunku, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z tymże w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Kolegium stwierdziło zaś, że w ul. M. występuje sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna, sieć gazowa, energetyczna i teletechniczna i dlatego omawiany wymóg należy uznać za spełniony. W ocenie Sądu, zważywszy na brak w aktach sprawy stosownych umów z gestorami sieci – gazowej, energetycznej, kanalizacji wodnosanitarnej, nie można stwierdzić, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej zabudowy. Brak ustaleń w tym zakresie należy uznać za naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, pod warunkiem podtrzymania przez inwestora stanowiska o zamiarze budowy hali biurowo-usługowo-magazynowej (a nie produkcyjno-magazynowej), winien zwrócić się do niego o przedłożenie stosownych umów z gestorami sieci, celem wypełnienia dyspozycji normy art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd zgodził się zaś ze stanowiskiem organów orzekających, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 4 u.p.z.p.z., albowiem Starosta O. postanowieniem z dnia ... 2015 r. uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych planowaną inwestycję (k. 22 akt sprawy). Sąd nie stwierdził też, by organy obu instancji błędnie uznały, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte powyżej. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) zasądził w pkt 2 wyroku od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (500 zł – tytułem zwrotu wpisu od skargi, 480 zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, 17 – tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).