II SA/Po 249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu koszów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Kwiecińska /-/ M.Ławniczak /-/ A.Łaskarzewska W dniu [...] wspólnicy spółki cywilnej A złożyli w Urzędzie Miasta P., w Wydziale Urbanistyki i Architektury wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W części dotyczącej planowanej inwestycji określono następujące prace: rozbudowę budynku o pomieszczenia warsztatowe i socjalne, wykonanie okien od strony zachodniej, nadbudowę piętra mieszkalnego oraz budowę dachu do wysokości 11,35 m; wniosek ten uaktualniono jeszcze dwukrotnie tj . w dniu [...] r. i [...]r., między innymi o inwestycje polegające na rozbudowie piwnicy, wzmocnieniu fundamentu, podwyższeniu istniejących pomieszczeń poddasza. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w dniu [...] r. Po przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta P. decyzją o Nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy na terenie objętym wnioskiem skarżących. Po analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczył wniosek ustalono określone warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Objęły one linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Decyzja ta stała się decyzja ostateczną . W dniu [...] r. Prezydent Miasta P. decyzją o sygn. [...] orzekł o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. Jako podstawę materialnoprawną wskazano przepisy art. 65 ust.1, pkt 2, ust. 2, ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami). W uzasadnieniu podniesiono, iż dnia [...] r. zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P., część - "[...]" zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z planem działki objęte decyzją o warunkach zabudowy znalazły się w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem Kz-MN, a część działki [...] stanowi teren dróg wewnętrznych i została oznaczona symbolem 2KD-W. Organ uznał również, iż inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie części określenia funkcji dotyczącej usług, maksymalnego wskaźnika zabudowy, wysokości elewacji frontowej, ilości kondygnacji, ilości miejsc parkingowych dla budynku jednorodzinnego. Ostatecznie przyjęto, iż skoro ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji to na mocy art. 65 ust.1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy orzec o jej wygaśnięciu z mocy prawa. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta wspólnicy spółki cywilnej A poza licznymi negatywnymi uwagami dotyczącymi działalności organów administracji w toku bieżących i zakończonych postępowań, podnieśli także argumenty natury merytorycznej związane bezpośrednio z decyzją organu I instancji. Mianowicie zakwestionowali dokonaną przez organ interpretację planu miejscowego odnośnie linii zabudowy, przeznaczenia terenu i uznania części działki [...] jako terenu dróg wewnętrznych. Odwołujący podkreślili ponadto, iż przedłużające się postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę rodzi daleko idące skutki w sferze ich życia prywatnego i prowadzonej działalności gospodarczej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyraził wątpliwość odnośnie faktu, czy strona postępowania była poinformowana o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego; zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - z akt sprawy taka okoliczność nie wynika, jak również to czy strona miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie zmiany wydanej wcześniej decyzji, tak aby dostosować swoje warunki do parametrów określonych w nowym planie. Również i tę decyzję zakwestionowali skarżący, podnosząc w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało rażących naruszeń interesu prawnego i praw nabytych, których dopuszczono się w decyzji z dnia [...] r. tj. w decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia warunków zabudowy. Skarżący ponownie wskazali szereg naruszeń i uchybień, których ich zdaniem dopuściły się organy administracji, wskazali na nieuzasadnione przedłużanie postępowań w sprawie podziału nieruchomości oraz pozwolenia na budowę, a także zakupu działki gruntu o nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r., dodatkowo odniosło się do zarzutów nie związanych bezpośrednio z przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Z uwagi na szeroki wachlarz zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał za konieczne określić granice postępowania sądowoadministracyjnego, jakimi został związany . Kontroli legalności podlegała decyzja stwierdzająca wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, której podstawę prawną stanowił art. 65 Ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego. Badaniu podlegała zatem określona w tym przepisie przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Takie właśnie ramy postępowania sądowoadministracyjnego wynikają wprost z treści art. 134 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Tym samym, wbrew wywodom skarżących Sąd nie mógł badać sprawy administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ani rozstrzygać złożonej na rozprawie w trybie art. 101 ust 1 Ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] r. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż bezsporną pomiędzy stronami i zdaniem Sądu prawidłowo ustaloną okolicznością jest to, że już po wydaniu decyzji z dnia [...] r. wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]), nadto iż strona nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 65 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy został zobowiązany do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli dana decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, (jak w kontrolowanej sprawie), którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji; przepisu tego nie należy jednak stosować, gdy dla danego terenu wydana została wcześniej ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W oparciu o powyższe uznać należy, iż wejście w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru "[...]", część A – "[...]" uczyniłoby bezprzedmiotową decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdyby jej ustalenia były inne niż w wydanej decyzji. To właśnie przesłanka identyczności ustaleń planu i decyzji winna być badana pod kątem zastosowania w kontrolowanej sprawie treści art. 65 Ustawy o planowaniu przestrzennym, a nie podnoszona przez organ II instancji okoliczność, czy strona wiedziała i była poinformowana o uchwaleniu planu. Na marginesie wskazać należy , iż lektura akt dowodzi, iż strona miała wiedzę planowanych zmianach zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z zebranych w toku postępowania dokumentów i pism (m.in. k. 68 - pismo wspólników spółki A do Urzędu Miasta P. z prośbą o umożliwienie zapoznania z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego) . Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozstrzygając sprawy co do istoty, nakazało organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego bez wskazania w wytycznych, czego dotyczyć mają zlecone czynności i jaki mogą one mieć wpływ na wynik postępowania. Budzi to wątpliwości Sądu, zwłaszcza, iż organ ten w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych związanych z zasadnością zastosowania art. 65 stanowiącego podstawę materialnoprawną obu decyzji. Treść odwołania skarżących wskazywała, iż strona kwestionowała ustalenia poczynione przez organ I instancji w aspekcie zgodności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z planem; w decyzji organu II instancji nie odniesiono się jednak do tych argumentów. Bez względu jednak na zarzuty odwołania organ II instancji musi co do zasady uwzględniać całość okoliczności sprawy i orzekać o jej istocie, czego w kontrolowanej sprawie nie uczynił. Nie wyjaśnił też dlaczego odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy, a do akt nie dołączono Uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] r. wraz częścią opisową i graficzną. Z decyzji tej w żaden sposób nie wynika stanowisko organu II instancji, czy podziela wskazane przez Prezydenta Miasta przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; brakuje także oceny zastosowanych przepisów prawa i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W żaden sposób nie odniesione się do podniesionych przez organ I instancji różnic w decyzji w uchwalonym planie, a przecież ustawodawca dopuszcza współistnienie planu i decyzji, jako podstaw procesu inwestycyjnego, gdyby warunki i zasady zagospodarowania terenu były identyczne, jak te, które wynikają z planu. Zaskarżona decyzja oceny tak istotnych elementów stanu prawnego nie zawiera. Wyjątki od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji zostały ściśle określone przez ustawodawcę w art.138 § 2 Kpa. Odstąpienie przez organ od rozpoznania sprawy co do meritum w warunkach innych, niż przewidziane powołanym wyżej przepisem należy uznać za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu wskazania organu II instancji nie stanowią przesłanek uniemożliwiających rozpoznanie sprawy co do istoty. Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, iż mieściło się w kompetencji organu odwoławczego przeprowadzenie czynności, których wykonanie zlecono organowi I instancji. Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów – miało obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty. Powyższe stanowisko jest także konsekwencją niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. W kontrolowanej sprawie uzasadnienie decyzji nie jest wyjaśnieniem rozstrzygnięcia, nie stanowi nawet o tym, jakimi przesłankami prawnymi czy może raczej faktycznymi organ się kierował. Nie sposób bowiem uznać, iż zastosowanie przez organ art. 65 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 162 Kpa było przedmiotem oceny organu odwoławczego. Rację ma wiec skarżący domagając się na rozprawie właściwego uzasadnienia decyzji. Reasumując uznać należy, iż organ uchybił przepisom postępowania tj. art. 138 § 2 i art.107 § 1 i 3 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez podjęcie niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W ponownym rozpoznaniu organ powinien podjąć rozstrzygnięcie stosownie do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd stwierdził w aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stronie postępowania tj. G. S. Wobec powyższego brak jest możliwości ustalenia, czy orzeczenie organu II instancji zostało stronie w ogóle doręczone i czy strona była poinformowana o toczącym się przed tym organem postępowaniu. Tym samym organ naruszył przepis art.10 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) Ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art.152 cytowanej ustawy. /-/ M.Kwiecińska /-/ M.Ławniczak /-/ A.Łaskarzewska MK