II SA/Po 249/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków pozarecepturowych w kwocie 20 zł. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 września 2014 r. (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) M. K. przedstawił pracownikowi Miejskiego Ośrodka [...] w P. wniosek o pomoc finansową na leki poza receptą w kwocie 100 zł. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i posiada udziały w [...], w której zamieszkuje. Dochód M. K. w sierpniu 2014 r. (czyli poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku – uw. Sądu) wyniósł 542 zł i był równy obowiązującemu w tamtym okresie kryterium dochodowemu. Na dochód ten składały się kwota zasiłku okresowego w wysokości 336,62 zł oraz kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 205,38 zł. Decyzją z dnia [...] 2014 r. Prezydent odmówił M. K. przyznania wnioskowanej pomocy (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchyliło decyzję Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (decyzja oznaczona jako karta "8 6" akt administracyjnych organu pierwszej instancji – uwaga Sądu; numeracja akt nie jest konsekwentna). Decyzją z dnia [...] 2015 r., [...] Prezydent przyznał M. K. kwotę 20 zł na zakup leków pozarecepturowych. Kwota za została zainteresowanemu wypłacona (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie, na skutek kolejnego odwołania M. K., Kolegium decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] uchyliło w całości decyzję z dnia [...] 2015 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy wskazał, że zachodzi konieczność ustalenia u jakich specjalistów i na jakie choroby leczy się M. K.. Zdaniem Kolegium do akt powinny zostać przedłożone zaświadczenia od lekarzy zawierające także wykaz leków niezbędnych do leczenia, w tym także wskazanie leków pozarecepturowych, które powinien zażywać wnioskodawca. Dnia 10 października 2017 r. M. K. został wezwany do uzupełnienia opisanych wyżej danych (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jednakże nie przedstawił ich. Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Prezydent przyznał M. K. zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków pozarecepturowych w kwocie 20 zł. Wyjaśnił, że z pism lekarza rodzinnego z dnia 25 marca 2015 r. oraz z dnia 15 maja 2015 r. wynika, że wnioskodawca leczy się na [...], [...] i okresowo na [...]. Poza tym pisma lekarza wymieniają lekarstwa niezbędne dla procesu leczenia, także pobierane przez M. K. bez recepty – [...] i [...] o wartości 20 zł. Z pisma z dnia 26 lutego 2016 r. lekarza A. K. wynika, że pacjent nie wyraził zgody, aby lekarza udzielali informacji o stanie jego zdrowia i zażywanych lekach. Prezydent dalej zaznaczył, że w okresie od stycznia 2014 r. do października 2017 r. wydatkował na pomoc finansową dla M. K. kwotę 36778,48 zł. Świadczona jest mu regularna pomoc także na leki i do października 2017 r. wyniosła ona łącznie 4147,97 zł. Organ ustalił dodatkowo, że obecnie (według danych z września 2017 r.) M. K. uzyskuje dochód w kwocie 633,97 zł. Organ doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji środki finansowe przekazywane wnioskodawcy pozwalają zabezpieczyć jego podstawowe potrzeby bytowe. Przyznanie środków finansowych na leki w kwocie 20 nie narusza więc granic uznania administracyjnego. Odwołanie od decyzji złożył M. K. domagając się przyznania kwoty 100 zł na zakup leków pozarecepturowych. Skarżący zaznaczył, że kwoty pozostające w jego dyspozycji nie wystarczają na opłacenie potrzeb bytowych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."),, postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego Prezydent nie naruszył prawa. Kolegium zaznaczyło, że nie są sporne fakty dotyczące dochodów skarżącego w latach 2014 i 2017, a także ustalenia dotyczące jego faktycznej sytuacji bytowej. M. K. otrzymuje szeroką pomoc finansową, która jest mu udzielana w sposób ciągły i to w zwiększonym wymiarze – w związku z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym. Kolegium wyjaśniło też, że w świetle niepełnosprawności skarżącemu niezbędna jest pomoc finansowa (przyznano mu zasiłek stały), w tym na zakup leków, które służą poratowaniu zdrowia oraz odgrywają istotna rolę w procesie stałego leczenia schorzeń. Organ podkreślił, że taka pomoc jest udzielana na zakupy leków z recept i pozarecepturowych. Zarazem jednak należy pamiętać, że nie każdy wniosek musi być uwzględniony. Kolegium zaznaczyło w tym kontekście, że M. K. nie współpracował z organem, gdyż odmawiał wskazania, gdzie się leczy, u jakich lekarzy specjalistów oraz jakie leki powinien zażywać w procesie leczenia. Oznacza to, że nie chciał on współpracować z organem w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej, a jego negatywna postawa mogła stanowić podstawę do ograniczenia zakresu pomocy. W skardze M. K. wskazał, że jego zdaniem decyzja Kolegium jest w całości nieprawidłowa, wydana złośliwie oraz oparta na nadużyciu kompetencji. Skarżący stwierdził, że przyznana kwota 20 zł jest rażąco niska. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 14 listopada 2018 r. ustanowiona na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącego radca prawny E. K. podtrzymała skargę i zarazem złożyła obszerne wyjaśnienia jako załącznik do protokołu. Pokreśliła, że M. K. przedstawił jej wykaz leków pozarecepturowych, które powinien przyjmować. Sumaryczne zestawienie wartości ich zakupu daje kwotę około 100 zł. W piśmie stanowiącym załącznik do protokołu pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 11 ust. 2 oraz art. 7 ust. 6 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (omyłkowo zapewne pełnomocnik napisała "art. 88" K.p.a. – uw. Sądu). Wniosła zarazem o uchylenie decyzji obu instancji. W motywach pisma pełnomocnik podkreśliła, że jej mocodawca cierpi na [...], przez co nie potrafi on rozeznać rzeczywistości i pokierować swoim postępowaniem. Zaznaczyła, że skarżący nie odmawiał współpracy z organem, o czym świadczą materiały z innych spraw. Pełnomocnik dodała, że finalnie M. K. przedstawił listę leków, która pozwala zweryfikować zakres jego potrzeb. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika przy tym z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytków domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy tym art. 8 ust. 3 u.p.s. nakazuje badać sytuację dochodową wnioskodawcy na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że potrzeby zgłoszone przez skarżącego co do zasady mieściły się w katalogu potrzeb podlegających zaspokojeniu poprzez przyznanie zasiłku celowego. Ponadto z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 września 2014 r. (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), następnie w związku z długotrwałym postępowanie administracyjnym zaktualizowanego 27 września 2017 r. (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że skarżący jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe, a osiągany przez niego dochód nie przekraczał kryterium dochodowego w latach jego uzyskiwania. Prezydent badając sytuację dochodową skarżącego stwierdził w ostatnim z wydanych rozstrzygnięć, że w okolicznościach sprawy uzasadnione jest przyznanie kwoty 20 zł zasiłku celowego na leki pozarecepturowe i to pomimo, iż żądanie opiewało na kwotę 100 zł. Zasadniczym motywem decyzji był fakt, że M. K. nie uzasadnił potrzeby zakupu leków pozarecepturowych pomimo wezwania z dnia 10 października 2017 r. (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wobec zaistniałej sytuacji organ oparł się zebranym w aktach materiale dowodowym i doszedł do przekonania, że udokumentowano w nim potrzebę przyjmowania przez skarżącego leków pozarecepturowych w kwocie 20 zł i taką kwotę przyznano. W ocenie Sądu argumentacja organu jest trafna. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że sprawa z wniosku M. K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków w kwocie 100 zł rozpoznawana była ponownie na skutek decyzji Kolegium z dnia [...] września 2017 r., [...], które uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] 2015 r. (tą ostatnią decyzją przyznano już wówczas skarżącemu kwotę 20 zł zasiłku celowego). W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał – na korzyść M. K. – że zachodzi konieczność ustalenia u jakich specjalistów i na jakie choroby się on leczy. Zaznaczono też, że do akt powinny zostać przedłożone zaświadczenia od lekarzy zawierające także wykaz leków niezbędnych do leczenia, w tym także wskazanie leków pozarecepturowych, które powinien zażywać wnioskodawca. M. K. nie kwestionował decyzji Kolegium z dnia [...] września 2017 r. i w ocenie Sądu – pomimo choroby [...] o jakiej sygnalizował pełnomocnik w trakcie rozprawy – powinien mieć świadomość, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego otworzyło przed nim szansę uzyskania świadczenia, jednakże po wyraźnym warunkiem, że potrzeba zakupu leków zostanie udokumentowana. Poza treścią decyzji z dnia [...] września 2017 r., o potrzebie przedstawienia stosownej dokumentacji na poparcie konieczności zakupu leków pozarecepturowych skarżący został powiadomiony pismem z dnia 10 października 2017 r. (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na pismo to odpowiedział pismem z dnia 17 października 2017 r., w którym ogólnikowo stwierdził, że wymaga stałego leczenia, w tym także z włączeniem leków pozarecepturowych. Zarazem stwierdził, że dane lekarskie dotyczące potrzeby przyjmowania przez niego leków są tajemnicą lekarską. Poza tym wskazał organowi, że potrzebna dokumentacja znajduje się w aktach spraw prowadzonych z jego wniosków. W tym miejscu należy dodać, że także z pisma z dnia 26 lutego 2016 r. sporządzonego przez lekarza wynika, iż skarżący nie życzył sobie udzielania Miejskiemu Ośrodkowi [...] danych o jego stanie zdrowia i przyjmowanych lekach. Mając na uwadze powyższe przebieg sprawy jawi się jako jednoznaczny: w decyzji Kolegium z dnia [...] września 2017 r. (która została wydana z odwołania skarżącego i której nie kwestionował) zawarte zostało jednoznaczne wskazanie, iż możliwość uzyskania pomocy na leki pozarecepturowe jest dla skarżącego potencjalnie otwarta, jednakże potrzeba zakupu tego rodzaju leków powinna być udokumentowana. M. K. mimo, iż znał treść rozstrzygnięcia Kolegium, a także otrzymał późniejsze wezwanie, konsekwentnie twierdził, że dane o jego leczeniu są objęte tajemnicą. W ten sposób skarżący zmusił niejako organ do rozpatrzenia sprawy na podstawie materiału dowodowego jaki zebrano w aktach, tym bardziej, że nawet lekarz korespondujący z organem wyjaśnił, że pacjent – M. K. nie udzielił zgody na przekazywanie danych o jego stanie zdrowia i przyjmowanych lekach. Bazując na zebranych dokumentach organ prawidłowo ustalił, że o potrzebie przyjmowania leków pozarecepturowych może świadczyć pismo z dnia 25 marca 2015 r. pochodzące od lekarza [...] (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), gdzie wymieniono dwa przyjmowane przez M. K. leki nie wymagające recepty: [...] i [...]. Organ wycenił te leki na kwotę 20 zł i taką kwotę przyznał skarżącemu. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy M. K. nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie pomocy w kwocie większej niż 20 zł, gdyż nie udokumentował on potrzeby przyjmowania innych leków, aniżeli te, które zostały wymienione w piśmie z dnia 25 marca 2015 r. Co więcej, skarżący nawet utrudnił pozyskanie organowi wiedzy na temat jego potrzeb, nie udzielając lekarzowi zgody na przekazywanie danych o jego stanie zdrowia i przyjmowanych lekach (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Niezależnie Sąd zwraca także uwagę – co prawidłowo eksponował organ – że M. K. przez kilka ostatnich lat otrzymuje od organu regularną pomoc finansową. Zostało to aktach udokumentowane (zob. zestawienie na k. 21-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Co do zasady nie jest więc pozbawiona podstaw teza organu, że potrzeby skarżącego są zaspokajane, a konkretna potrzeba, której dotyczy niniejsza sprawa, mogła być miarkowana. Końcowo Sąd stwierdza – odnosząc się do stanowiska pełnomocnika przedstawionego na rozprawie – że nie bagatelizuje potrzeby przyjmowania przez M. K. leków wymienionych w przedstawionej liście z dnia 18 września 2016 r. Zaznacza jednak, że jest to lista, która pochodzi okresu przypadającego dwa lata później, aniżeli złożono wniosek. Może ona więc stanowić podstawę do ubiegania się o świadczenia na pokrycie kosztów zakupu leków w późniejszym okresie czasu. W ocenie Sądu przedstawienie listy leków pozarecepturowych przyjmowanych przez skarżącego dopiero w trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym nie uchyla zarzutu braku współpracy M. K. z organami (art. 11 ust. 2 u.p.s.). W ocenie Sądu, gdy chodzi o obowiązek motywowania zgłoszonych potrzeb, to ciężar dowodowy leży także, a nawet przede wszystkim, po stronie osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący na etapie postepowania administracyjnego odmawiał wskazania postaw żądania kwoty 100 zł (wobec faktu, że udokumentowano tylko dwa leki na kwotę 20 zł), a nawet nie zezwalał lekarzowi na udzielanie tego rodzaju informacji organowi pomocy społecznej. W takiej sytuacji postawa skarżącego (przy uwzględnieniu art. 11 ust. 2 u.p.s.) oraz fakt, że tenże uzyskuje od organu regularne wsparcie (art. 21-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) pozwoliły organom na miarkowanie wysokości zasiłku celowego i zredukowanie go do kwoty 20 zł (odpowiadającej wartości dwóch udokumentowanych leków). Pełnomocnik ustanowiony na zasadzie prawa pomocy w załączniku do protokołu rozprawy przedstawił zarzut naruszenia przepisów u.p.s. określających: zadania polityki społecznej (art. 2 ust. 1 u.p.s.), reguły udzielania świadczeń (art. 3 ust. 3 u.p.s. – "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy"), obowiązki beneficjenta (art. 11 ust. 2 u.p.s.), przyczyny udzielenia pomocy (art. 7 pkt 6 u.p.s.) i wreszcie stanowiące podstawę wydania decyzji (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Zdaniem Sądu z powodów opisanych wyżej wymienionych przepisów u.p.s. nie naruszono. W istocie organ działał w sposób zgodny z regułami postępowania pomocy społecznej, między innymi dobrał "rozmiar świadczenia [...] do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy", i uwzględnił to, że w sprawie M. K. nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Końcowo Sąd zaznacza, że nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd zdecydował o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).