II SA/Po 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") w związku z odwołaniem Burmistrza Miasta K. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. (znak sprawy [...]) zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...], w m. K., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. K. P. M. Sp. z o.o. Sp. K. reprezentowana przez pełnomocnika – R. P. złożyła do Starosty [...] wniosek o wydanie zmiany decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...], w m. K.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - Starosta [...] nałożył obowiązek uzupełnienia braków w przedłożonym projekcie budowlanym. W dniu [...] września 2016 r. do organu I instancji wpłynęły poprawione projekty wraz odpowiedzią na postanowienie. Starosta [...] decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] września 2016 r. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...], w m. K.. Po wydanej decyzji przez organ I instancji w dniu [...] października 2016 r. wpłynęło pismo Burmistrza Miasta K. żądające uznania za stronę G. K.. Decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę Burmistrz Miasta K. odebrał w dniu 27 września 2016 r., pełnomocnik inwestora w dniu [...] września 2016 r. Odwołanie Burmistrza Miasta K. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. od zaskarżonej decyzji wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] października 2016 r., w związku z czym zachowany został czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Zdaniem organu II instancji tylko drugie z tych pojęć stanowi podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zaś sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Oznacza to, że o obszarze oddziaływania będą za każdym razem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Dodatkowo organ wskazał, iż nie do zaakceptowania jest twierdzenie odwołującego, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się np. do oddziaływania akustycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce jak kurz, hałas czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym oraz bezpośrednie sąsiedztwo nie decyduje o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. Powoływanie się na fakt występowania immisji pośrednich z nieruchomości odwołującego zdaniem organu nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji w ocenie organu może uzasadniać jedynie powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w postępowaniu. Wojewoda podał, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a. Do przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy zaliczyć również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Te przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i regulują m.in. odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Organ zaznaczył również, iż zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) przepisem, który w sposób bezsprzeczny nakłada obowiązek objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania, jest przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. Wynika z niego, że lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od granicy albo też bezpośrednio przy tej granicy powoduje na mocy tego przepisu objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy analizując zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy stwierdził, że taka sytuacja nie występuje. Zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowania działki budynek zlokalizowany jest w odległościach znacznie większych niż 1,5 m (w najbliższej odległości ściana projektowanego budynku od granicy działki, której właścicielem jest skarżąca jest zlokalizowana w odległości 3 metrów). Ponadto projekt przewiduje oddzielenie wspomnianej ściany budynku zlokalizowanej w najbliżej odległości od granicy działki, której właścicielem jest G. K. zielenią urządzoną niską. Jak wynika z przedstawionego projektu budowlanego, badany budynek nie ogranicza również zagospodarowania terenu w tym również zabudowy obszaru, którego właścicielem jest skarżąca Gmina pod względem przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie z § 271 warunków technicznych minimalna odległość budynku od budynku ZL wynosi osiem metrów. Projektowany budynek zlokalizowany jest jednak w mniejszej odległości niż wskazane powyżej osiem metrów (najmniejsza odległość projektowanego budynku od ściany budynku istniejącego wynosi 3, 38 m), jednak biorąc pod uwagę zaprojektowanie wspominanych powyżej ścian niespełniających wskazaną odległość 8 metrów, jako ścian oddzielenia przeciwpożarowego wraz z zastosowaniem w nich materiałów niepalnych, lokalizacja budynku handlowo-usługowego nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Podczas wyznaczenia kręgu stron postępowania należy wziąć także pod uwagę kwestię zacieniania i przesłaniania spowodowaną planowaną lokalizacją budynku. Z analizy przedstawionej w projekcie budowlanym wynika, że aktualnie budynek nie powoduje przesłaniania, które oddziaływałoby na działki skarżących i tym samym ograniczało zagospodarowania terenów sąsiednich, uwzględniając § 12 warunków technicznych, który brzmi, że ściana budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie może być zlokalizowana w odległości bliżej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Wobec powyższego organ II instancji uznał, iż odwołująca nie posiada w przedmiotowej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Tym samym organ stwierdził, że odwołująca nie posiada przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. K. działająca przez Burmistrza Miasta K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata P. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenia interesu prawnego Burmistrza Miasta K. do uznania za stronę postępowania administracyjnego polegające na odmowie uznania za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nieruchomości stanowiące własność G. K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego decyzja pozwolenie na budowę dotyczy; naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu Burmistrzowi Miasta K., w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji gdy Burmistrzowi przysługiwały prawa strony; naruszenia art. 7 K.p.a. polegające przede wszystkim na pominięciu ustaleń rzeczywistego obszaru oddziaływania obiektu, którego decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy, w sytuacji gdy obszar ten pośrednio wyznaczają wszelkie przepisy ograniczające właścicieli nieruchomości sąsiednich (do nieruchomości, której decyzja dotyczy) w zagospodarowaniu ich nieruchomości, w tym w ich zabudowie; naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na odmowie uznania Burmistrza Miasta K. za stronę postępowania, w sytuacji gdy nieruchomości należące do G. K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego decyzja pozwolenie na budowę dotyczy; naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu sprawy w sposób wyczerpujący, tj., w szczególności w sposób pomijający obowiązywanie przepisów prawa dotyczących odległości ścian zewnętrznych budynków ze względu na normy przeciwpożarowe; naruszenia art. 127 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego i tym samym nie służy mu uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji; naruszenie art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż nieruchomości sąsiednie do nieruchomości, której decyzja pozwolenie na budowę dotyczy, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jak podkreślono w treści pisma od pierwotnej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniesione zostało przez Burmistrza Miasta K. odwołanie, a Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga na powyższe rozstrzygnięcie została następnie oddalona wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 607/16. Pismem z dnia 14 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – 39 WFH Sp. z o.o. Sp. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem Burmistrza Miasta K. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 06 kwietnia 2016 r. (znak [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...], z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, braku przymiotu strony przez Burmistrza Miasta K.. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2016 r. była przedmiotem odwołania Burmistrza Miasta K. odwołanie, jednakże Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że Gmina nie miała przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Argumentację powyższą podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 607/16. Sąd zwraca jednakże uwagę, że w wyniku wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę znacznej zmianie uległy parametry planowanej inwestycji. I tak, o ile w sprawie, w której uprzednio orzekał Sąd, powierzchnia zabudowy wynosiła 320,17 m2, o tyle w sprawie będącej obecnie przedmiotem skargi powierzchnia zabudowy wynosi 666,35 m2. Zdaniem składu orzekającego powyższa zmiana okoliczności faktycznych powoduje, że konieczne jest dokonanie odmiennej oceny prawnej przymiotu strony Gminy. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że Gmina jest właścicielem zabudowanej działki nr [...] oraz drogi na działce nr [...], przy czym obie powyższe działki sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi uregulowanie szczególne wobec treści art. 28 K.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a. - w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 490/09, Baza NSA). Podkreślić przy tym należy, że wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Samo określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Baza NSA). Sąd podziela przy tym stanowisko, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, Baza NSA). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, Baza NSA; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, Baza NSA). Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budoowlane określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu, nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Sąd w pełni akceptuje jednakże stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14, Baza NSA, że nie można przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane rozumieć wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowla powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Konsekwentnie jedynym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania. Projektowany obiekt budowlany – budynek handlowy – jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, być może nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu jak wynika z projektu ,zamyka się w granicach działki, inwestora. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub jego zmianę, powinno jednak, dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów, w tym, jak w niniejsze sprawie Gminie która jest właścicielką zabudowanej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją, uczestniczyć w charakterze strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). W aspekcie powyższego wywodu prawnego, w niniejszej sprawie skarżąca powinna być uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co organy administracji wezmą pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego to jest art. 28 ustawy Prawo budowlane Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U z 2015 poz.1800).