II SA/Po 25/19

Dnia 11 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję. I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. K. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. oraz P. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2018 r. nr [...] nakazującą P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania tj. terenu nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], ark. 04, obr. M. , uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. Na skutek interwencji Straży Miejskiej w P. Prezydent M. P., po wyjaśnieniach właściciela działki nr [...] położonej przy ul. [...] i innych osób, wszczął postępowanie w sprawie magazynowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta P. ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. nakazał P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania – ww. działki, w terminie do 31 grudnia 2018 r. Organ określił rodzaj odpadów – 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oraz sposób ich usunięcia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że posiadaczem odpadów jest właściciel działki P. M.. Odpady zostały zwiezione za zgodą właściciela przez firmę T., a P. M. podpisał protokoły odbioru. Stwierdzono, że posiadacz odpadów nie dysponuje zezwoleniem na magazynowanie i zbieranie odpadów. W sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 93 ze zm., dalej: r.l.r.o.), gdyż nawiezione masy ziemne nie zostały wykorzystane do utwardzania terenu, który stanowi użytek rolny. Wskazano, że umowa pomiędzy właścicielem a firmą T. dotyczyła nawiezienia ziemi ornej, zatem właściciel nie zamierzał zmieniać przeznaczenia gruntu. Organ I instancji stwierdził też, że doszło do podniesienia poziomu działki o ok. 1-2 m w stosunku do działek sąsiednich, a ilość nawiezionych odpadów przekracza wartości dopuszczalne przez r.l.r.o., albowiem wskazuje ono maksymalne ilości, które mogą być nawiezione na nieruchomość w ciągu roku, ale takie nawiezienie dopuszczalne jest tylko jednorazowo (nie można utwardzać terenu, który został już wcześniej utwardzony). W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. podniosła, że: - w umowie nie było zastrzeżenia co do jakości nawiezionej ziemi, a P. M. wiedział, że ziemia pochodzi z wykopu pod inwestycję budowlaną i zawiera pozostałości starej infrastruktury, - pracownik firmy T. – A. K. nie zobowiązał się do przedstawienia terminu na usunięcie nawiezionych mas ziemnych, ale jedynie do usunięcia nadmiaru odpadów, - nie podziela oceny, że właściciel działki nie może wykorzystać nawiezionych mas ziemnych do utwardzenia terenu, gdyż może to zrobić w okresie późniejszym, wobec czego zastosowanie znajdują przepisy r.l.r.o., - dokonano błędnych obliczeń co do ilości nawiezionych mas ziemnych, - nie zgadza się ze stanowiskiem, że nawiezienie mas ziemnych jest dopuszczalne tylko jednorazowo, - organ nie uwzględnił negatywnych konsekwencji dla środowiska związanych z wykonaniem nakazu. Z kolei P. M. w odwołaniu zarzucił, że organ I instancji błędnie przyjął, iż posiadaczem odpadów jest właściciel działki. Wskazał, że zawarł z firmą T. umowę na dostarczenie ziemi ornej, a nie odpadów i bez znaczenia są podpisane przez niego protokoły, skoro przedstawiciele T. i Straż Miejska potwierdzili, że na działkę nawieziono odpady. Jego zdaniem posiadaczem odpadów jest G. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą T., gdyż to ona nawiozła odpady, a pracownik firmy zobowiązał się do ich usunięcia. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO w P. powołało art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz 21 ze zm., dalej: u.o.) i wskazało, że posiadacz odpadów zobowiązany jest wykonać obowiązek ich usunięcia bez zbędnej zwłoki z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli obowiązku nie wykonuje, organ nakazuje posiadaczowi usunięcie odpadów. Przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie posiadacza odpadów, czy odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz określić sposób wykonania nakazu ich usunięcia. Kolegium przytoczyło legalną definicję posiadacza odpadów zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 19 u.o. i podało, że przepis ten ustanawia domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko poprzez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Dalej SKO wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o. osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zapisy r.l.r.o. dozwalają zaś na przyjmowanie i magazynowanie odpadów w postaci gleby i ziemi (o kodzie 17 05 04) do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego w maksymalnej ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchnio rocznie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości P. M.. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obalone zostało domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazano, że z treści umowy P. M. z G. K. jednoznacznie wynika, że wolą właściciela było nawiezienie na teren nieruchomości niezanieczyszczonej gleby, co zostało potwierdzone w protokołach odbioru robót. G. K. potwierdziła, że nawiozła ziemię zanieczyszczoną pozostałościami infrastruktury technicznej. Nadto SKO w P. podało, że odzysk odpadów i wykorzystanie ich do utwardzenia terenu na podstawie art. 27 ust. 8 u.o. w zw. z przepisami r.l.r.o. dopuszczalny jest jedynie dla działek o przeznaczeniu budowlanym. Przedmiotowa zaś działka stanowi działkę rolną. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazało, że organ I instancji w rażący sposób naruszył w nim przepisy postępowania w zakresie postępowania dowodowego, dlatego zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodało, że organ I instancji powinien uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy i w sposób prawidłowy ustalić posiadacza odpadów. W sprzeciwie od powyższej decyzji G. K. zarzuciła SKO w P. naruszenie: - przepisów postępowania – art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego i nienależyte rozważenie dowodów przez nią przedstawionych, co doprowadziło do sklasyfikowania materiału znajdującego się na przedmiotowej działce jako odpadów, które nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby w dozwolony sposób i nakazania usunięcia gleby i ziemi z tego terenu, a nadto błędnego wnioskowania, iż zostało obalone domniemanie posiadania odpadów przez P. M., - art. 27 ust. 8 w zw. z 45 ust. 1 pkt 2 i art. 250 u.o. oraz r.l.r.o. poprzez przyjęcie, że nie doszło do procesu odzysku R5, - art. 14 ust. 1 i 2 u.o. poprzez przyjęcie, że znajdujące się na przedmiotowej działce materiały są odpadami, w sytuacji, gdy utraciły one taki status, - art. 16 ust. 1 i 2 u.o. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla środowiska, gdyż wywiezienie odpadów ziemnych spowoduje emisję spalin i hałasu oraz spowoduje degradację terenu. G. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w nim wskazane. Na wstępie Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie skargą, co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.). Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Analiza tej regulacji prowadzi prima facie do wniosku, że zasadniczo sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw powinien ograniczyć kontrolę decyzji kasacyjnej tylko do weryfikacji, czy ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. (zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). zasadniczym celem art. 64e p.p.s.a. było ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Nie oznacza to jednak – co trzeba podkreślić – że sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji wydanej w warunkach proceduralnych oczywiście wykluczających orzekanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uwypuklić należy, że w art. 64e P.p.s.a. zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do "przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.", ale do "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł nie tylko uwzględnić, ale nawet rozpoznawać wszystkich zarzutów sprzeciwu G. K. od decyzji SKO w P. z [...] grudnia 2018 r. innych aniżeli dotyczące art. 138 § 2 k.p.a. Z tym względów zostały one w sprawie pominięte. Art. 64b § 1 p.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że znajduje zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tą ostatnią regulację, Sąd z urzędu rozważył, czy w odniesieniu do decyzji SKO w P. z [...] grudnia 2018 r. nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w decyzji SKO w P. z [...] grudnia 2018 r. nie umotywowano należycie żadnej z przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie kasacyjne. Co więcej, zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, aczkolwiek odmiennej od wydanej przez organ I instancji. Kolegium na wstępie wskazało, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] lipca 2018 r. nakazał P. M. jako właścicielowi działki nr [...] przy ul. [...] w P. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, w terminie do 31 grudnia 2018 r. W decyzji tej określono rodzaj odpadów jako 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, a także sposób ich usunięcia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji jakoby posiadaczem odpadów, których składowanie na przedmiotowej działce bezspornie stwierdzono, był właściciel działki P. M.. Wyjaśniło pojęcie posiadacza w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1 u.o. i wskazała, że z art. 3 ust. 3 pkt 19 u.o. wynika domniemanie wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie zaś tego domniemania prawnego może nastąpić tylko poprzez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Jednocześnie Kolegium zastrzegło, że zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o. osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Organ II instancji wyjaśnił, że przepisy r.l.r.o. dozwalają zaś na przyjmowanie i magazynowanie odpadów w postaci gleby i ziemi (o kodzie 17 05 04) do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności Prawa wodnego i Prawa budowlanego w maksymalnej ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni rocznie. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób błędny ustalił, iż posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości - P. M.. Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obalone zostało domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że z treści umowy P. M. z G. K. jednoznacznie wynika, iż wolą właściciela nieruchomości było nawiezienie na teren nieruchomości niezanieczyszczonej gleby, co zostało potwierdzone w protokołach odbioru robót. G. K. jednoznacznie potwierdza zaś, że nawiozła ziemię zanieczyszczoną pozostałościami infrastruktury technicznej. Stwierdzić należy, że Kolegium przyjmując jednoznacznie, że to G. K. jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości będącej własnością P. M. jednocześnie uznało, że organ I instancji w rażący sposób naruszył przepisy procesowe w zakresie postępowania dowodowego i zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd stwierdza, że wobec jednoznacznego ustalenia (stwierdzenia) przez organ odwoławczy, odmiennie od organu I instancji, że to G. K. jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 19 u.o. znajdujących się na działce P. M., nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO w P. przesądziło bowiem kluczowe zagadnienie materialnoprawnie (uwaga: Sąd nie przesądza i nie może przesądzać w tym postępowaniu ze sprzeciwu, czy jest ono trafne), co powinno skutkować wydaniem decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Jeżeli Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają inne aniżeli podmiotowe aspekty sprawy, powinno było wyraźnie w uzasadnieniu decyzji wskazać, o jakie kwestie chodzi. Obowiązkiem organu II instancji przy wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego jest podanie przyczyn, dla których samodzielnie nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a w rezultacie wskazanie zakresu niezbędnego do wyjaśnienia przez organ I instancji. Kolegium nie podało natomiast, jakie okoliczności Prezydent Miasta P. powinien zbadać, wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ograniczyło się do lakonicznego podania, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien, uwzględniając cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w sposób prawidłowy ustalić posiadacza odpadów. Tym stwierdzeniem Kolegium potwierdziło tezę Sądu, iż organ ten nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania po stronie organu I instancji. Kolegium nie nakazało bowiem organowi I instancji w żadnym zakresie uzupełnienia zebranych dowodów, a jedyna wytyczna sprowadziła się do ponownej oceny kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. Kwestię tę organ odwoławczy samodzielnie przesądziło. Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że decyzja SKO w P. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wykazał, by doszło do naruszeń przepisów postępowania, które przemawiałyby za koniecznością wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Końcowo Sąd pragnie zaznaczyć, że badał decyzję SKO w P. z [...] 2018 r. wyłącznie przez pryzmat oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji , o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zgodnie z art. 64e p.p.s.a.). Rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie mają więc na celu merytorycznego ukierunkowania sprawy i nie powinny być w taki sposób odczytywane. Sąd wskazał jednie organowi odwoławczemu, że w żaden sposób nie wykazał, by w aktach nie znajdował się materiał dowodowy, który nie pozwalałby odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniach stron i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Ocena ta jest tym bardziej stanowcza, że Kolegium w swym rozstrzygnięciu przesądziło jedno z kluczowych dla sprawy zagadnień, a mianowicie kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzję objętą sprzeciwem G. K.. Sąd zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu.