II SA/Po 252/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Z.G. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 3 pkt 1a; II. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz skarżącego Z.G. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/G. Radzicka Uchwałą nr [...] z dnia [...]stycznia 2004 r. Rada Miasta P. w § 1 ust. 3 pkt a odrzuciła zarzuty Z.G. wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A. w P.". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że prace nad projektem miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." w P. rozpoczęto na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2002 r. Celem sporządzenia i uchwalenia planu jest m.in. umożliwienie dokonania przekształceń funkcjonalno – przestrzennych związanych z rozwojem istniejącego zakładu przemysłowego. Po ogłoszeniu w prasie w dniu 14 listopada 2002 r. przez Prezydenta Miasta P. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." w P., w dniu 11 grudnia 2002 r. wpłynął wniosek Spółki "A" o przeznaczenie na cele rozbudowy istniejącego zakładu całości terenów pomiędzy ul. B., ul. L., północną granicą Spółki "A", torem kolejowej obwodnicy towarowej i ul. W. Skutkiem przyjętego wniosku jest przeznaczenie całości terenów położonych na wschód od ul. B. do torów kolejowych obwodnicy towarowej na cele przemysłowe dla jednego inwestora - istniejącej w tym rejonie Spółki "A". Projekt planu zakłada wyposażenie terenu w pełną infrastrukturę techniczną zgodnie z docelowymi potrzebami inwestora. W ocenie Rady Miasta P. określanie przeznaczenia dla poszczególnych terenów objętych projektem planu mieści się we władztwie planistycznym przyznanym ustawowo gminie. Projekt planu przewiduje docelowo likwidację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowo – produkcyjnej na wschód od ul. S. Powinno to nastąpić poprzez wykup nieruchomości przez Spółkę "A". Zgodnie z art. 140 kc granice prawa własności wyznaczają przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno - gospodarcze przeznaczenie własności. Do aktów wyznaczających granice prawa własności należy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalając zakres regulacji objętych planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wynikającą z tej konstrukcji ingerencję w prawo własności. Ingerencja planistyczna w prawo własności nie prowadzi do odjęcia tego prawa, bo określa tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (II SA/Po 1800/01). Natomiast po uchwaleniu projektu planu właścicielom nieruchomości przysługują prawa wynikające z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). W skardze adresowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w P. zgodnie z błędnym pouczeniem, złożonej za pośrednictwem organu w terminie, Z.G. zarzucił, że projekt planu w sposób uprzywilejowany traktuje Spółkę "A", zawęża możliwość zbycia nieruchomości innemu podmiotowi, przez co nadmiernie ingeruje w prawo własności i ma znamiona wywłaszczenia. Ponieważ wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne, skarżący zarzucił, że Rada Miasta P. wbrew prawu uprzywilejowuje inwestycję prywatnego podmiotu i to z kapitałem niemieckim. W konkluzji skarżący żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy przede wszystkim zauważyć, że adresaci uchwały Rady Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 2004r., w tym również Z.G., zostali błędnie pouczeni o możliwości zaskarżenia uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w P., bowiem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) od 01 stycznia 2004r. sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne i pouczenie winno zawierać wskazanie jako sądu właściwego do rozpoznania skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. Nieuzasadnione jest również żądanie Rady Miasta P. odrzucenia skargi, z tego powodu, że skarżący nie wezwał Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Kwestię tę zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna, wyjaśniały już wiele lat temu i w tym zakresie należy organy administracyjne odesłać do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 1999r. OPS 9/99, która rozstrzyga, że wniesienie skargi na uchwałę odrzucającą zarzut, nie jest uzależnione od wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tę Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Przechodząc do meritum sprawy należało stwierdzić, że uchwała narusza przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.), a pod rządami tej ustawy zapadła zaskarżona uchwała, ustalanie przeznaczenia i zasada zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Ta swoboda gminy jest jednak ograniczana przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania jest uchwalany w wyniku stosowania sformalizowanej procedury określonej przepisami ustawy przewidzianej w art. 16 i 18 ustawy, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna odpowiadać określonym wymogom prawa materialnego, gdyż samodzielność gminy w stanowieniu prawa miejscowego musi być realizowana na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Obowiązek poszanowania prawa własności w zagospodarowaniu przestrzennym, został zapisany między innymi w art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 ustawy, zaś zgodnie z art. 33 ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednak delegacja wynikająca z art. 33 musi mieć na uwadze, przepisy innych ustaw chroniących prawo własności, w tym takich jak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21) czy ustawa Kodeks Cywilny (art. 140). Korzystanie z rzeczy jako jedna z cech prawa własności, oznacza również rozporządzanie rzeczą. "Rozporządzanie rzeczą w rozumieniu art. 140 kc to wszelkie czynności prawne "inter vivos", których skutkiem jest wyzbycie się własności lub jej obciążenie oraz rozporządzenia na wypadek śmierci. W zakresie tego pojęcia mieszczą się także inne zdarzenia, których skutkiem jest zmiana w sferze stosunków własnościowych, np. porzucenie rzeczy ruchomej z zamiarem wyzbycia się jej własności (art. 180)" - patrz Komentarz do KC Wydawnictwo C.H. BECK z 1997 str. 306. Możliwość rozporządzenia własnością, poddana jest w obowiązującym prawie niewielkim ograniczeniom np. w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym o wywłaszczeniu, a istotą istniejących typów własności, bez względu na podmiot czy funkcje, jest ich jednolite traktowanie, bez względu na to, do kogo należą. Tę zasadę narusza projekt planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A.", ustalając preferencyjne zasady, wyłącznie dla jednego właściciela, na terenach oznaczonych w planie jako "P1" i "P2", a mianowicie zakładu przemysłowego – Spółka "A". Jak wynika z zapisów planu w § 5 i § 6 tereny "P1" i "P2" mają być przeznaczone pod lokalizację jednego zakładu. Taki zapis planu ogranicza możliwość rozporządzania prawem własności przez właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, w tym również skarżącego, który ma nieruchomość na terenie oznaczonym jako "P2", gdyż zmusza go do rozporządzenia nieruchomością na rzecz jednego podmiotu, natomiast w przypadku odmowy zbycia nieruchomości w sposób niczym nie uzasadniony stymuluje sposób posiadania, nakazując w § 17 pkt 5 projektu planu w budynkach mieszkalnych "wymianę okien na dźwiękoszczelne". Jest niespornym, że gmina w ramach władztwa planistycznego może pewne tereny przeznaczać na cele przemysłowe, ale określać ich przeznaczenie na cele jednego konkretnego zakładu, mogłaby tylko wówczas gdyby tereny te należały już do Spółki "A", natomiast w innym przypadku, określając teren jako przemysłowy musi uwzględniać również prawa każdego podmiotu, który działalnością przemysłową się zajmuje, bowiem taką gwarancję daje art. 22 Konstytucji RP. Nie można więc podzielić wywodów odpowiedzi na skargę Rady Miasta P., że projekt planu nie wskazuje ewentualnego przyszłego nabywcy nieruchomości obecnie należącej do skarżącego, gdyż każdy potencjalny nabywca, z zapisu planu poweźmie wiadomość, że plan ogranicza przeznaczenie nieruchomości na rozbudowę Spółki "A", tak więc nie uzyska w przyszłości pozwolenia na inną działalność przemysłową. W ocenie Sądu takie rozumienie władztwa planistycznego ze strony Rady Miasta P. jest niedopuszczalne i stoi w sprzeczności z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu cywilnego. W kontekście tak istotnego uchybienia przepisom prawa materialnego niejako mniej istotnym błędem jest i również to, że kwestionowana przez skarżącego uchwała, określana jako projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "terenu w rejonie węzła A." winna nosić w tytule informację, że jest to zmiana planu dla określonego terenu, gdyż to wynika z uzasadnienia uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. oraz z Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1994 r. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z [...] grudnia 1994 r. i opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...], poz. [...]. Z regulacji zawartej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienie naruszono, są poddawane kontroli i to w dwóch etapach. Najpierw mogą być one uwzględnione przez zarząd gminy poprzez bieżącą zmianę w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8). Następnie może je uwzględnić bądź odrzucić rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9) w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3). Uzasadnienie faktyczne powinno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu. Natomiast uzasadnienie prawne winno przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić. Powyżej omówionych wymogów uchwała będąca przedmiotem skargi nie zawiera, a jedynie odnosi się do perspektywicznych potrzeb Spółki "A". Uchwała nr [...], posiada jeszcze inną wadę. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa kompetencje do załatwienia sprawy uchwałą wyłącznie radzie gminy, rada nie może scedować na żaden inny organ gminy (zarząd wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) tego uprawnienia. Skoro więc uchwała stanowi wyraźnie przejaw woli Rady, to zarówno uchwała jak i jej uzasadnienie, winno być podpisane przez przewodniczącego bądź wiceprzewodniczącego rady w myśl przepisów art. 19 ust. 2 ustawy z 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Natomiast jak to wynika z odpisów uchwały będącej przedmiotem skargi uchwała jest wprawdzie podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta P., lecz uzasadnienie podpisał z-ca Prezydenta. Nie można więc stwierdzić, czy uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały jest stanowiskiem Rady czy Zarządu. Wreszcie odesłanie skarżącego do przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym zdaje się sugerować, że to Miasto P. zamierza pokrywać koszty związane z rozwojem Spółki "A". Powyższe uchybienia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i naruszeniu przepisów prawa materialnego przy opracowywaniu projektu planu, które skarżący kwestionuje, spowodowały, że w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/G. Radzicka kk