II SA/Po 253/18

Dnia 19 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu wniosku P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] obejmującej działkę nr ewid. [...], obręb W., gmina [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie" "SKO", lub "Kolegium"), decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zauważyło, iż odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który służy stronie postępowania od decyzji wydanej w pierwszej instancji – art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."). Organ wskazał, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 K.p.a. Stronami w takich sprawach z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Nie można osobie zgłaszającej roszczenia przyznać statusu strony, nie wyjaśniając jednoznacznie, czy strona posiada interes prawny w tym konkretnym postępowaniu. Dalej Kolegium zauważyło, że organ I instancji ustalił, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb W., nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Natomiast sam fakt posiadania przez odwołującego się nieruchomości rolnych po drugiej stronie drogi w Wirach, przy której lokalizowana jest działka nr [...], na której jest planowana nowa stacja bazowa telefonii komórkowej, nie przesądza automatycznie, że osoba ta staje się stroną tego postępowania. SKO zauważyło, że anteny planowane do zamontowania na tej stacji bazowej będą usytuowane na wysokości ponad 50 metrów nad poziomem terenu. Tylko anteny nr [...] będą w minimalnym zakresie będą oddziaływać na zachodnio-północny narożnik działki nr [...], nie oddziaływując na pozostałe działki R. G.. Zaznaczono też, że wszystkie nieruchomości R. G. są to nieruchomości rolne i w żadnej mierze anteny usytuowane na wysokości 50 m nad poziomem terenu nie ograniczają dotychczasowego przeznaczenia tych terenów. Ponadto bliżej działki nr [...] znajduje się inna już czynna stacja bazowa telefonii komórkowej, a wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] przebiega istniejąca linia energetyczna napowietrzna. Zatem nowe zamierzenie w żadnej mierze nie spowoduje uszczuplenia praw R. G., związanych z posiadaniem uprawnień właścicielskich do działek rolnych o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto podniesiono, że nie są znane organowi odwoławczemu jakiekolwiek dowody, że stacje bazowe telefonii komórkowej negatywnie wpływają na uprawy znajdujące się w pobliżu takich stacji. Zamierzenie to w żadnej mierze nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich, w tym nie pozbawia prawa do swobodnego władania i zagospodarowania swoją przestrzenią. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. G., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 144 K.c - poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] obejmującej działkę nr ewid. [...], obręb W., gmina [...]; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny - co doprowadziło do błędnego uznania, iż Skarżący nie dysponuje interesem prawnym w sprawie administracyjnej; b) art. 61a K.p.a., poprzez jego niewłaściwe (bezpodstawne) zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy skarżący w dostatecznym stopniu wykazał posiadanie interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu w charakterze strony, a tym samym brak podstaw do uznania, że odwołanie zostało złożone przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 61 K.p.a.; c) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - wyrażające się w umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odwoławczy powinien zbadać, czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na nieruchomość skarżącego oddziaływać. Nawet potencjalna możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., a przymiot strony daje skarżącemu możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny Inwestora. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działek nr ewidencyjny [...] (obecnie [...], [...], [...], [...]/ [...]) ark. mapy [...], obręb L., położonej w L. przy ul. [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...], zlokalizowanych w jego ocenie na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Źródła swojego interesu prawnego dopatruje się przy tym w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (K.c.). Podniesiono, iż nawet objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgody na budowę urządzenia będącego źródłem immisji, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde, również niezabronione przepisami prawa, zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości skarżącego powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznacza więc potencjalne ograniczenie jego swobody i stanowi uciążliwość. Wskazano też, iż oddziaływanie planowanej inwestycji może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nawet przyjmując, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach budowy budynków lub instalacji, co do ich wysokości. To zaś wiąże się przecież z realnym ograniczeniem prawa własności (140 K.c.). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, iż w żadnej mierze promieniowanie anten nadawczych nie wpłynie na zagospodarowanie rolne działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wnoszącemu odwołanie od decyzji organu I instancji R. G. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy też nie miał takiego przymiotu, jak przyjął organ II instancji. Poza granicami kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje natomiast ocena zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...]. Sądowa kontrola decyzji organu I instancji, na tym etapie postępowania, prowadziłaby do naruszenia art. 15 K.p.a., gwarantującego stronie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji SKO w P. zauważyć trzeba, iż przepisu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd w orzekający w niniejszym składzie podziel stanowisko, iż przesłanki przyznania statusu strony postępowania, zgodnie z art. 28 K.p.a., nie stanowi wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu, lecz wystarczająca jest sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega na możliwości uczestniczenia w postępowaniu, weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Można więc powiedzieć, że w postępowaniu administracyjnym, w którym ocenia się, czy inwestycja nie narusza interesów osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b i d u.p.z.p.), osoby te powinny brać udział w postępowaniu, aby mogły wskazywać na fakty i przedstawiać argumentację istotne z punktu wiedzenia ochrony ich praw, rzeczą zaś organu administracji będzie ocenić, czy ta argumentacja uzasadnia przyjęcie, że przepisy prawa zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. o sygn. akt II OSK 2235/16 oraz z 31 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1572/17 – oba orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza" pod red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski" koneatzr do art. 28, wydanie 5 2018r.- opubli. w Systemie Informacji Prawnej "Legali" C.H. Beck) W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy lub wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. W związku z tym stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. W tym kontekście wskazać należy na art. 140 K.c., określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz na art. 144 K.c. przewidujący ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami. Ochronę taką przewidują także przywołane w odwołaniu przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze regulujące dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymywania tych poziomów. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016. 778), z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wynikające z przepisów techniczno-budowlanych ograniczenia w stawianiu budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w strefach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych - § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. 2003. nr 192 poz. 1883). W rozpoznawanej sprawie inwestycja objętą decyzją Wójt Gminy [...] z [...] 2017 r., nr [...], polega na wybudowaniu bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z przedłożonego przez inwestora opracowania zatytułowanego "Kwalifikacja Instalacji" - sporządzonego w grudniu 2016 r. - wynika, iż planowana stacja będzie wyposażona w 9 anten typu AS 20-2, AS 25- i AS 25-2 o mocy od 60 W do 120 W. Załącznik nr 5 tego opracowania wskazuje, iż zasięg wiązek promieniowania anten sektorowych nr 1, 4 i 7 będzie obejmował m.in. działkę nr [...]- należąca do skarżącego. Powyższe, w świetle powołanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego, przepisów regulujących dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz przepisów budowlano-technicznych oznacza, iż planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Co istotne, nieruchomość ta użytkowania aktualnie rolniczo, ale jest przeznaczona zgodnie z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta L. z 24 lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – "[...]", na cele mieszkaniowe. Powyższe oznacza, iż charakter planowanej inwestycji, jej parametry techniczne, oraz istniejące, powołane wyżej przepisy praw materialnego świadczą o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Jak to już wskazano wyżej, przyznanie statusu strony postępowania nie jest uzależnione od wykazania, iż istniejący interes prawny został naruszony, a tym bardziej, wykazanie że naruszenie to jest bezprawne. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni przepisu art. 28 K.p.a. uznając, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskuje jedynie osoba, której interes prawny został naruszony i w konsekwencji błędnie uznało, iż odwołanie R. G. nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku dotyczącą posiadania przez stronę skarżącą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play nr [...] obejmującej działkę nr ewid. [...], obręb W., gmina [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 500,- złotych, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480,- zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,- zł.