II SA/Po 254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "O. " z dnia 7 grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia odrzucić skargę /-/ E. Podrazik W dniu 7 grudnia 2020 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "O. " podjęło uchwałę nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego "O. " (publ. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 11 grudnia 2020 r., poz. 9612). Pismem z dnia 10 marca 2022 r. M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej bioodpadów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297; dalej: "u.c.p.g.") w związku art. 64 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g."), poprzez nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości przekazywania tzw. bioodpadów do najbliższego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, gdy tymczasem obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych (w tym bioodpadów) od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy spoczywa na gminie – a w przedmiotowej sprawie na Związku Międzygminnym. W zamian za pobraną opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się odpadów komunalnych (w tym bioodpadów). Wobec powyższego Zgromadzenie Związku Międzygminnego nałożyło w drodze uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązek, który ustawowo spoczywa wyłącznie na Związku, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Międzygminnego "O. " wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 u.s.g. Legitymacja prawna do wnoszenia skargi zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych i nawet ewentualna rzeczywista sprzeczność uchwały z prawem nie umożliwia wniesienia skutecznej skargi bez wykazania, że jej wadliwość uderza bezpośrednio w prawnie chroniony interes prawny skarżącego. To skarżący winien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. Podmiot skarżący uchwałę organu gminy (odpowiednio związku), musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomatenalną (wynikającą z konkretnego wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualną praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżanym aktem. Skarżący nie wykazał natomiast naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i konieczne jest odrzucenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że wbrew jej twierdzeniom przywołane przepisy regulaminu nie formułują norm niezgodnych z treścią przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Związek Międzygminny ma obowiązek zorganizowania systemu odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten nie precyzuje w jaki sposób ten obowiązek Związek Międzygminny ma realizować i jakimi dokładnie środkami. Treść przepisu wskazuje, że odpady należy "odbierać" oraz musi to się odbywać od "właścicieli nieruchomości". Brak wskazania, że odbiór ten ma się odbywać bezpośrednio z terenu nieruchomości, czy też w wyznaczonych punktach. Art. 6r ust. 2d wskazuje, że obowiązek zapewnienia pozbywania się odpadów za ustalona opłatę może być realizowany przez odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Brak jest w tym przepisie jakiejkolwiek gradacji sposobów lub obowiązku realizowania ich wszystkich równocześnie dla każdego rodzaju odpadu. Przepis nakłada jedynie obowiązek realizacji wskazanego obowiązku bez narzucenia sposobu. Na wezwanie Sądu skarżący w pismach procesowych z dnia 19 maja 2022 r. i 2 czerwca 2022 r. wskazał, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. ust. 4 zaskarżonej uchwały albowiem stoi w sprzeczności z przepisami art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6c ust. 1 i z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. oraz z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19) oraz z § 1 ust. 8 uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "O. " z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do swojego interesu prawnego skarżący wskazał, że jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "Z. " w W. i posiada tytuł prawny do lokalu znajdującego się w W. przy ul. [...] – spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. Obecnie skarżący oczekuje na zapis notarialny przenoszący lokal mieszkalny na własność. Jako członek spółdzielni, pomimo dokonywanych wpłat za wywóz śmieci zgodnie z ustaloną stawką, zmuszony będzie do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z dostarczaniem bioodpadów powstających w gospodarstwie domowym (kuchenne spożywcze) do PSZOK-u oddalonego kilka kilometrów od miejsca zamieszkania. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2022 r. Zgrzomadzenie Związku Międzygminnego "O. " wskazało, że w przypadku zabudowy wielolokalowej, w myśl przepisu § 6 zaskarżanego regulaminu, dopuszcza się możliwość gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania bez wyłączenia bioodpadów, co jest realizowane w przypadku spółdzielni skarżącego poprzez udostępnione kompostowniki osiedlowe. Zgodnie z treścią § 1 ust. 8 Uchwały Nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "O. " z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r., poz. 9613), bioodpady w nieograniczonej ilości od właścicieli budynków mieszkaniowych jednorodzinnych a nieposiadających kompostownika odbierane są w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zaś w zabudowie wielolokalowej bezpośrednio odbierane są z gniazd recyklingowych lub altanek odpadowych przez zarządzających tymi gniazdami lub altankami. Jak wynika z powyższego, skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w zakresie jego niedotyczącym. Skarżący bowiem nie musi dostarczać bioodpadów do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów, gdyż bioodpady może dostarczać do kompostownika znajdującego się na osiedlu. Dodatkowo sama altana do zbiórki odpadów znajduje się przed klatką schodową bloku mieszkalnego przy ulicy [...] numer [...]. Wobec tego zasadne jest podtrzymanie wniosku w zakresie konieczności odrzucenia skargi, ewentualnie jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący w imieniu własnym wniósł skargę na wskazaną na wstępie uchwałę nr XII/54/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "O. " z dnia 7 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego "O. " (publ. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 11 grudnia 2020 r., poz. 9612). W pierwszej kolejności Sąd bada, czy spełnione są przesłanki dopuszczalności skargi determinujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak przy tym wynika z art. 101 ust. 2a tej ustawy, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że skarga wywiedziona na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Prawo do zaskarżania uchwały rady gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 165/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14). Ponadto wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1273/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały nr XII/54/2020. W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała stanowi regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników Związku Międzygminnego "O. ". W rozdziale 1 tej uchwały zawarto wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Na mocy § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, właściciele nieruchomości zobowiązani są do prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych w tym przepisie rodzajów odpadów komunalnych, w tym. m. in. bioodpadów (pkt 5). Kwestionowany przez skarżącego § 3 ust. 4 uchwały stanowi przy tym, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do przekazywania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 do najbliższego PSZOK-u, o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie bioodpadów. Z § 2 pkt 1 i 4 uchwały wynika, że ilekroć w regulaminie jest mowa o właścicielu nieruchomości, należy przez to rozumieć właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ustawowa została przy tym doprecyzowana w ust. 3 art. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Jak wynika z pism skarżącego z dnia 19 maja 2022 r. i z dnia 2 czerwca 2022 r., wywodzi on swój interes prawny do wywiedzenia skargi z faktu bycia członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "Z. " w W. i posiadania spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu znajdującego się w W. przy ul. [...]. Skarżący nie jest więc właścicielem wskazanego lokalu. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego daje co prawda osobie go posiadającej prawo do użytkowania takiego lokalu, jednakże jego właścicielem pozostaje nadal spółdzielnia. Zgodnie bowiem z art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1208), przez umowę o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego spółdzielnia zobowiązuje się oddać osobie, na rzecz której ustanowione jest prawo, lokal mieszkalny do używania, a osoba ta zobowiązuje się wnieść wkład mieszkaniowy oraz uiszczać opłaty określone w ustawie i w statucie spółdzielni. Spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego może być ustanowione na rzecz członka spółdzielni albo członka spółdzielni i jego małżonka (ust. 1). Spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego może być ustanowione w budynku stanowiącym własność lub współwłasność spółdzielni (ust. 2). To spółdzielnia, a nie skarżący, jest więc właścicielem lokalu położonego przy ul. [...] w W. w rozumieniu § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i mogłaby wykazywać ewentualne istnienie po jej stronie legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. szerzej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 428/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 760/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 68/14). Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "O. " z dnia 7 grudnia 2020 r., nr XII/54/2020. W konsekwencji wniesioną przez niego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). /-/ E. Podrazik