II SA/Po 256/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...],[...],[...],[...] i ul. [...] nr [...],[...],[...] w O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka Pismem z[...] grudnia 2002r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. P[...] nr [...],[...],[...],[...] i ul. [...] nr [...],[...],[...] w O . W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] 2002r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu w O . W. przy ul. [...] – inwestor J. L. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu w O . W. Na skutek odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję z [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu w O . W. przy ul. S [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 07 lutego 2006r. sygn. II SA/Po 103/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny z Poznaniu oddalił skargę J. L. na decyzję SKO z dnia [...] . Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 146 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej KPA) odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002r. nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu w O . W. przy ul. [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ uznał wniosek o wznowienie postępowania za zasadny, ale jego zdaniem planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów. Rozmiary działki inwestorskiej nie umożliwiają zachowania odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690) zatem, zgodnie z § 12 pkt 2 rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Projekt budowlany winien być opracowany zgodnie z przepisami § 13 rozporządzenia. Zdaniem organu, stosownie do art. 146 § 2 kpa, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania zapada decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to nie może nastąpić uchylenie decyzji. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa podnosząc, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 Prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy należało zastosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), a w oparciu o te przepisy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie orzekania przez organ I instancji dla wskazanego terenu obowiązywał "Plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta O . W." zatwierdzony uchwała nr XXX/352/94 z dnia 30 marca 1994r. Zgodnie z ustaleniami planu teren inwestycji pełni funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego – symbol A.12.2. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza zgodność inwestycji z ustaleniami planu i uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Szczegółowa ocena, czy inwestycja spełni warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie przeprowadzana na etapie pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] i podniesiono, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 Prawa budowlanego i §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślono, że inwestor dysponował "wstępną zgodą PKP", która została wystawiona prawie dwa lata przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez względu na to, czy były one podnoszone przez stronę skarżącą. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, Sąd uznał, że powyższa decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.p.z. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów Działu II rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153) wynika, że jeżeli wystąpią określone prawem zdarzenia, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlega wznowieniu – organ administracyjny wydaje wówczas postanowienie o wznowieniu (art. 149 §1 kpa). Między innymi wznowienie postępowania następuje wtedy, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jednocześnie z art. 151 § 1 kpa (w związku z art. 149 § 2 kpa) wynika, że w toku wznowionego postępowania organ orzekający ma obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Obowiązek przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie istnieje również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 kpa. W myśl tego przepisu – mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 kpa – nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 kpa, organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji. Tak więc stwierdzenie czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 149 § 2 kpa, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W sytuacji zaś, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, by stwierdzić, czy mimo tego organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo (patrz: wyrok SN z 07.07.1994r., III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127; wyrok NSA z 13.11.1987r., I SA 1326/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 80; wyrok NSA z 25.11.1988r., IV SA 540/88, ONSA 1988/2/90). Z akt sprawy wynika, że po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy, ograniczając się do ustalenia czy podanie o wznowienie postępowanie zostało wniesione w terminie wskazanym w art. 148 § 2 kpa. Należy zauważyć, że wprawdzie ostatecznie organ I instancji uznał, że w/w termin został zachowany, ale w decyzji z dnia [...] organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy orzekające uznały, że planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, a rozmiary działki inwestorskiej nie umożliwiają zachowania odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organy nie wzięły jednak pod uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidziana w art. 42 u.z.p. miała jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002r. mogła przesądzić jedynie o tym, że na danym terenie (działka nr [...]), możliwe jest posadowienie domu mieszkalnego wielorodzinnego ze sklepami w przyziemiu, bowiem taka inwestycja jest zgodna z funkcją zagospodarowania terenu przyjętą dla rozważanego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy nie powinny wskazywać więc na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji, dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia, bo ta funkcja należy do organów architektoniczno-budowlanych, a nie do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że zgodnie z art. 47 u.z.p. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, przesądzenie przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] 2002r. o dokładnym miejscu usytuowania projektowanego budynku, w tym w szczególności usytuowanie go bezpośrednio w granicy z innymi nieruchomościami było niezgodne z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p., który przewiduje, iż decyzja winna na mapie określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Organy orzekające w sprawie nie zauważyły też, że wydając decyzję z dnia [...] 2002r. organ I instancji nie zgromadził należycie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem wyrysu z opisem oraz wypisu z obowiązującego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta O . W. zatwierdzonego uchwała nr XXX/352/94 z dnia 30 marca 1994r. Rady Miejskiej . Jest to naruszenie art. 7 i 77 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a). Powyższe uchybienia wskazują na to, że decyzje organów w niniejszej sprawie zostały wydane bez należytego zbadania istoty sprawy, w szczególności bez rozważenia zasadności zarzutów i twierdzeń skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie można więc wykluczyć, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy spowodowałoby wydanie innej decyzji niż decyzja z dnia [...] 2002r. Brak jest więc dostatecznych przesłanek do przyjętego przez organy ustalenia, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama decyzja, o czym stanowi art. 146 § 2 kpa. Należy też zauważyć, że organy wydając obydwie decyzje naruszyły wymagania art. 151 § 2 kpa, bowiem pomimo uznania, że decyzja z dnia [...] 2002r. została wydana bez udziału skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu o jej wydanie, organ I instancji orzekł jedynie o odmowie uchylenia tej decyzji, nie stwierdzając że wydanie jej nastąpiło z naruszeniem prawa. Okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji organ wskazał dopiero w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze wyżej wymienione naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c, art. 200 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka MarK