II SA/Po 257/19

Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zmienionego pismem z dnia [...] listopada 2017 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadził na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") w odległości trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu objętego wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 360,0 m (3 x 120,0 m). Za front przyjęto część terenu, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren. Wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, zabudowy produkcyjno-usługowej i zabudowy gospodarczej. Tożsama z wnioskowaną funkcja mieszkaniowa jednorodzinna występuje na działkach oznaczonych na załączniku graficznym do analizy symbolem [...]. Budynki na działkach sąsiednich usytuowane są w odległości 6,0 m od granicy działki o nr ewid. [...], pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 17,0%, natomiast maksymalna - 26,3%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 13,0 m, a średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 4,5 m, przy czym maksymalnie 6,0 m dla budynków z dachem stromym oraz maksymalnie 8,0 m dla budynków z dachem płaskim. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nie wyższa niż 10,0 m dla budynków z dachem stromym oraz nie wyższa niż 8,0 m dla budynków z dachem płaskim. Występujące budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają dachy płaskie oraz strome dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°. Z kolei wniosek inwestora obejmuje budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o powierzchni zabudowy maks. 120 m2, co będzie stanowić 28,1% powierzchni wnioskowanego terenu. Budynki będą posiadać szerokość elewacji frontowej 11,0 m z tolerancją do 20%, dwie kondygnacje mieszkalne, wysokość do 10,5 m, dachy strome o kącie nachylenia 30°-45°, usytuowane w odległości ok. 12,0 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną - ul. [...] oraz w odległości ok. 8,0 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Wobec tego, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uznano, że możliwe jest dopuszczenie realizacji wnioskowanej inwestycji, po dostosowaniu parametrów proponowanych we wniosku przez inwestora w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości zabudowy. W związku z powyższym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono dla wnioskowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną - ul. [...] oraz obowiązującą w odległości 6 m od granicy działki o nr ewid. [...], w nawiązaniu do odległości budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej drogę publiczną - ul. [...] oraz od granicy działki o nr ewid. [...]. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na maks. 26,0% powierzchni terenu, w nawiązaniu do maksymalnej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu występującej w analizowanym obszarze. Szerokość elewacji frontowej określono na maks. 13,0 m, zgodnie z wnioskiem inwestora oraz średnią szerokością elewacji frontowych budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki albo okapu ustalono na maks. 6,0 m, w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Wysokość zabudowy, liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu może wynosić maks. 10,0 m, w nawiązaniu do wysokości budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Dach może być dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci 30°-45°, w nawiązaniu do geometrii dachów budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu z dnia [...] października 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. i P. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 7 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p., § 1 pkt 2, 3, 4, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust 1, 2, 3, 4 R.w.n.z., art. 8 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że nie jest ścisłym określeniem parametrów zabudowy podanie jedynie wartości maksymalnych albo minimalnych. Umożliwia to bowiem naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego poprzez realizację zabudowy dowolnie odbiegające od zabudowy na danym terenie. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na przeprowadzenie przez organ analizy zgodnie z § 3 ust 1 R.w.n.z. Analizy nie dołączono także do wydanej decyzji jako załącznik. Odwołujący zwrócili również uwagę, że w skarżonej decyzji widnieje informacja, iż przedmiotowa decyzja została wydana po uzgodnieniu przeprowadzonym zgodnie z art. 53 ust. 4 i u.p.z.p., jednakże brak jest adnotacji jakie organy zostały wskazane do uzgodnienia oraz jakie stanowisko zajęły w przedmiotowej sprawie. W odwołaniach z dnia [...] października 2018 r. i z dnia [...] października 2018 r. A. i T. K. oraz J. i J. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach uwypuklili w szczególności, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nierzetelny i nie może stanowić podstawy do orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe i nie było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w związku z tym, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy zrealizowane są tożsame budynki tego samego inwestora, sporządzona analiza urbanistyczna mogła stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Co więcej, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje szerokie możliwości ustalenia parametrów dla planowanej zabudowy, a w tym przypadku planowane parametry są zgodne z parametrami zrealizowanej obok zabudowy, wobec czego zarzuty wszystkich odwołujących dotyczące nieprawidłowości w analizie urbanistycznej w zakresie wysokości planowanej zabudowy oraz intensywności zabudowy nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ odwoławczy podniósł, że nowa zabudowa w żadnej mierze nie wpłynęła na możliwości zagospodarowania działek odwołujących a zgłaszane uwagi dotyczące na przykład wzrostu ruchu samochodów, dotyczą wyłącznie interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ odwoławczy wskazał również, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wysłany do uzgodnienia do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i został on uzgodniony. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się uzgodnienie za dokonane. W skardze z dnia [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. A. i P. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 7b, 8, 11 oraz 107 § 3 K.p.a. polegające między innymi na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, a także nie wzięciu pod uwagę zastrzeżeń składanych przez strony biorące udział w postępowaniu; 2) prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkt 1-5 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto podnieśli, że Rada Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie ewidencyjnym [...], [...] i [...], w rejonie ulicy [...], [...], [...] i [...]. W granicach tego opracowania znajdują się zarówno działki, na których planowana jest sporna inwestycja, jaki i nieruchomości stron odwołujących się od przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 R.w.n.z. oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli w szczególności, że w niniejszej sprawie wysokość planowanych budynków powinna być odniesiona nie tylko do wysokości budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], ale również w celu stworzenia spójnej zabudowy, do budynków sąsiednich znajdujących się na północ od projektowanych domów (działki nr [...], [...], [...], [...]). Dodatkowo Wójt Gminy [...] w żaden sposób nie umotywował swojego rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia dla projektowanej zabudowy wartości maksymalnych. Średnia wysokość zabudowy dla obszaru analizowanego to 8,2 metra, podczas gdy dla budynków znajdujących się bezpośrednio na północ od terenu objętego zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy średnia wysokość do kalenicy wynosi 7,25 m, co oznacza, że uskok wysokości budynku dla sąsiednich nieruchomości będzie wynosił średnio 3 metry, a dla budynku skarżących blisko 4 metry. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że według skarżących, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być wyznaczona jako przedłużenie krawędzi działki sąsiedniej (działki skarżących), bądź jako średnia wartość z obszaru analizowanego – skarżący nie zgadzają się natomiast na żadne odstępstwa. Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżących zarzut, że planowana inwestycja ograniczy lub zakłóci sposób korzystania z ich działki, to dotyczy on wzmożonego ruchu drogowego, który będzie rezultatem realizacji inwestycji i według skarżących nie będzie można wówczas uznać tej okolicy za spokojną, co będzie miało wpływ na wartość ich nieruchomości. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi i jako załącznik do swojej wypowiedzi złożył do akt wizualizację całości zamierzenia inwestycyjnego oraz wydruk z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Dalej wyjaśnienia wymaga, że w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały tym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew oczywistym wymogom § 3 R.w.n.z. autor analizy zaniechał ustalenia parametrów zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, ograniczając ustalenia jedynie do nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej, co teren planowanej inwestycji, choć i w tym zakresie wykazał się niekonsekwencją, w sposób wybiórczy uwzględniając lub pomijając działki zabudowane przyległe do działek graniczących z ul. [...]. Tymczasem, jak wskazuje definicja obszaru analizowanego zawarta w § 2 pkt 4 R.w.n.z., obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Badaniu podlegają więc wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, niewątpliwie inaczej skonstruowałby zasady analizy urbanistycznej, w szczególności bezcelowy wówczas byłby wymóg takiego wyznaczania terenu analizowanego, jak wskazuje to § 3 rozporządzenia. Również ustalenie wymaganych rozporządzeniem wskaźników nowej zabudowy co do zasady jako odpowiadającej średnim wielkościom wskaźników na obszarze analizowanym (vide § 5 ust. 1, § 6, § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia) wskazuje na konieczność dokonania ustaleń dotyczących zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym. Wobec tego, przy analizie ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Parametry nowej zabudowy ustala się więc z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy też tylko tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego. Tym samym nie sposób uznać, że przyjęte przez organy w niniejszej sprawie średnie wskaźniki poszczególnych elementów zabudowy odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy. W konsekwencji, ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy nie poddają się kontroli Sądu. Abstrahując jednak od wadliwości wyliczenia średnich parametrów wskaźników w obszarze analizowanym Sąd zwraca uwagę, że inwestor we wniosku określił powierzchnię zabudowy na max. 120 m2, co zgodnie z wyliczeniem organu I instancji ma stanowić 28,1 % powierzchni wnioskowanego terenu. W treści decyzji organu I instancji wskazano z kolei, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 17 %, natomiast maksymalna wynosi 26,3 % (choć analizą objęto również działkę nr [...], której powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi zgodnie z analizą 44,7 %). Powierzchnię zabudowy ustalono więc na "max. 26 % powierzchni terenu, w nawiązaniu do maksymalnej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu występującej w analizowanym obszarze." Tymczasem zgodnie z § 5 ust. 1 R.w.n.z., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się co prawda wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ale tylko i wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 R.w.n.z.). Za nieuprawnione ocenić należy przy tym takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Za niewystarczające uzasadnienie dla dopuszczenia wyjątku należy więc uznać powołanie się na fakt, że określona wartość nawiązuje do maksymalnej wartości wskaźnika w obszarze analizowanym. Ponadto, skoro prawodawca w § 5 ust. 1 R.w.n.z. wymaga, aby wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczać na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie tylko górnej wartości tego parametru wprost narusza wskazane przepisy, bowiem dopuszcza możliwość zrealizowania obiektu o parametrach znacznie mniejszych niż średnia wartość w obszarze analizowanym. Co zaś się tyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, że wyznacza się ją dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 R.w.n.z.). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 R.w.n.z.). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 R.w.n.z.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w pkt 3 lit. d decyzji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako "2,80 – 6,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem". Z kolei w uzasadnieniu decyzji (s. 5) wskazał, że ustala wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na "maks. 6,0 m, w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich." Z powyższego nie wynika jednak, czy organ wyznaczył omawiany parametr na podstawie § 7 ust. 1 R.w.n.z., uznając za "działki sąsiednie" jedynie działki [...], [...], [...], [...] i [...], czy też zdecydował się na odstępstwo (§ 7 ust. 4 R.w.n.z.), które nie zostało należycie uzasadnione. Tymczasem w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 889/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla również, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy § 4 - 8 R.w.n.z. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny. Co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zauważyć również należy, że organy przedwcześnie również uznały, iż planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., albowiem jak wynika z wniosku inwestora i dołączonej do niego koncepcji architektoniczno-urbanistycznej, wjazd i wyjazd na teren planowanej inwestycji zaprojektowano z ul. [...], przez teren działki nr [...]. Jednakże, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...], jest to grunt orny będący własnością nie tylko [...], ale również W. K. i I. P.. W tej sytuacji możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli terenu, z którego inwestor ma korzystać. Sąd zwraca również uwagę, że organ I instancji wadliwie uznał, iż planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W sprawie przeoczono bowiem, że zapewnienie dostaw wody z dnia [...] sierpnia 2017 r. przez [...] Sp. z o. o. w [...] nie obejmuje swoim zakresem działki [...]. Końcowo odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej Sąd wyjaśnia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla strony skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Podnoszona przez skarżących kwestia intensyfikacji ruchu drogowego w obszarze inwestycji i zwiększenia hałasu, nie stanowiły oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Co zaś się tyczy podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie ewidencyjnym [...], [...] i [...], w rejonie ulicy [...], [...], [...] i [...] wskazać należy, że podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja co do zasady uzasadnia zawieszenie postępowania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednakże w rozpoznawanej sprawie uchwała została podjęta w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ zleci sporządzenie analizy, którą oceni z uwzględnieniem powyższych wskazań, w szczególności mając na względzie to, iż parametry nowej zabudowy powinny być ustalone jako wartości średnie z całego obszaru analizowanego (a nie tylko działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, lub o analogicznej funkcji zabudowy), a wszelkie odstępstwa od tej zasady urbanista w sposób przekonywujący powinien uzasadnić. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.