II SA/Po 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010r. sprawy ze skargi B. K., W. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), zobowiązał B. i W. K. do wstrzymania robót budowlanych dwóch naziemnych zbiorników magazynowych tłuszczu wraz z instalacją technologiczną, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości położonej w B. przy ul. D., działka nr [...], gmina K. Ponadto organ nałożył na inewstorów obowiązek przedstawienia do [...] września 2009 roku (1) zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie braku tego pierwszego oraz (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tejże ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało z uwagi na wyniki kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] października 2008 roku. Jak ustalił organ, na przedmiotowej działce znajdują się wzniesione w 2005 roku dwa naziemne, stalowe zbiorniki do magazynowania wytopionego tłuszczu. Mają one kształt walca o wymiarach 7 m x 2 m oraz są posadowione na dwóch murkach wykonanych z bloczków betonowych, połączonych z fundamentem podziemnym. Do zbiorników dochodzi rurociąg technologiczny z hali topialni tłuszczu. Przedmiotowa instalacja stanowi budowlę, wobec czego – zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego – konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak nie uczyniono zadość temu obowiązkowi, opisane zbiorniki należało uznać za samowolę budowlaną i wdrożyć w stosunku do nich tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] października 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał B. i W. K. rozbiórkę opisanych powyżej zbiorników wraz z murami, fundamentami i instalacją technologiczną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2005 r. bez pozwolenia na budowę, inwestorem i zarazem właścicielem nieruchomości są B. i W. K., wybudowane ściany nośne oraz fundament wraz z dwoma stalowymi zbiornikami i rurociągami technologicznymi są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne i wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązani nie wykonali nałożonych postanowieniem obowiązków stąd należało zastosować przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane i nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...] listopada 2009 roku B. i W. K. odwołali się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 6 – 9, art. 77 § 2, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 Prawa budowlanego. Wskazali, iż przedmiotowe zbiorniki do magazynowania tłuszczu nie stanowią budowli, ze względu na ich funkcjonalne (rurociąg) powiązanie z halą topialni tłuszczu należy je kwalifikować jako urządzenia budowlane, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie doszło do samowoli budowlanej i zastosowania art. 48 ustawy, gdyż ten tryb dotyczy jedynie obiektów budowlanych. Zarzucono, iż nie przeprowadzono innych dowodów poza kontrolą, w trakcie której strona nie mogła aktywnie uczestniczyć, organ nie odniósł się do treści pisma z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Ponadto nałożone postanowieniem obowiązki nie były precyzyjne, co w efekcie uniemożliwiło ich wykonanie – organ nie wskazał bowiem przepisów odrębnych, z których wynikałaby konieczność uzyskania odpowiednich dokumentów, nie wyjaśniono także podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy – podobnie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – uznał przedmiotowe zbiorniki za budowlę, wskazując, iż w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlami są również fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części, składające się na całość użytkową. W konsekwencji zbiorniki jako całość techniczno-użytkowa stanowią budowlę., nie zmienia tego funkcjonalne powiązanie zbiorników z halą topialni tłuszczu, gdyż ocena charakteru danego obiektu powinna odnosić się do jego całokształtu, a więc także murów, fundamentów i instalacji technologicznej. W pozostałym zakresie organ odwoławczy powtórzył stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dalszych dowodów, a materiał w postaci protokołu z kontroli był wystarczający. Także nałożone postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. obowiązki są czytelne i wykonalne, organ I instancji odwołał się wprost do konkretnego przepisu ustawy Prawo budowlane. Nieuzasadniony jest zarzut nie odniesienia się do pisma z dnia [...].08.2009 r. – pismo to kwestionowało zaliczenie zbiorników do budowli, organ I instancji swoje stanowisko co do kwalifikacji obiektu przedstawił w zaskarżonej decyzji. B. i W. K. zaskarżyli opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania, uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, wskazali oni, że podana do protokołu kontroli z dnia [...].10.2009 r. data powstania omawianych zbiorników jest następstwem pomyłki, gdyż w rzeczywistości wzniesiono je nie w 2005 roku, lecz w 2003 roku. Na poparcie swojej tezy załączyli oni kserokopie faktur nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2003 roku wystawione przez F. T.-S. "M. R. S." M. S. w L. na zakupy dwóch zbiorników kwasoodpornych o pojemności 18.000 litrów oraz kserokopię faktury nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku wystawioną przez U. O. "R.-B." M.R., R.S. w B. na roboty budowlane, polegające na wykonaniu posadzek, robót ziemnych na placu oraz wykonaniu filarków pod zbiorniki na placu. W konsekwencji, zdaniem skarżących, przedmiotowe instalacje zostały objęte decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 roku o pozwoleniu na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych. Ponadto skarżący podtrzymali swoje stanowisko w kwestii kwalifikacji zbiorków jako urządzeń budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Sąd pragnie na wstępie dalszych rozważań zwrócić uwagę, iż nie podziela argumentacji skarżących co do charakteru przedmiotowych zbiorników. W świetle art. 3 pkt 3 tejże ustawy nie nie budzi żadnych zastrzeżęń uznanie ich za budowlę, co zresztą zostało przez ustawodawcę expressis verbis stwierdzone. Podobne stanowisko zajmuje również orzecznictwo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1155/05, LEX nr 320915). Wątpliwości co do trafności zaskarżonej decyzji budzi natomiast kwestia daty wybudowania przedmiotowych zbiorników. W tym miejscu trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ta okoliczność została przez skarżących podniesiona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego nie mogła stanowić przedmiotu rozważań organów administracji publicznej. Te bowiem oparły się na ustnym oświadczeniu W. K., złożonym do protokołu kontroli z dnia [...] października 2008 roku, według którego do wybudowania zbiorników doszło w 2005 roku. Podkreślenia wymaga fakt, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. Tymczasem wedle oświadczenia zawartego w skardze, data ta była efektem pomyłki, gdyż w rzeczywistości rozważana instalacja powstała w 2003 roku. Na potwierdzenie tej okoliczności załączono kserokopie faktur [...] nr [...] i nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku oraz fakturę [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku. Z akt sprawy wynika ponadto, że również postanowienie Komendy Powiatowej Policji w K. z dnia [...] grudnia 2009 roku o odmowie wszczęcia dochodzenia w przedmiocie budowy przez B. i W. K. przedmiotowych zbiorników w związku z przedawnieniem czynu oparto na ustaleniu, iż zbiorniki wybudowano w 2003 r. W uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia wskazano, że W. K. rozpytany na okoliczność wybudowania omawianej instalacji powołał się na powyższe faktury. R. S., który wykonywał prace budowlane związane z wybudowaniem murków pod zbiornikami potwierdził wystawienie faktury, jednak nie potrafił dokładnie określić daty zakończenia prac; pamiętał tylko, iż miało to miejsce sześć albo siedem lat temu. Również M. D., inicjator całego postępowania administracyjnego, stwierdził, że zbiorniki powstały pomiędzy 2001 a 2003 rokiem. Trzeba jednocześnie zauważyć, że ustalenia zawarte w powołanym postanowieniu nie było z natury rzeczy wiadome organowi I instancji w chwili orzekania. Prawidłowe określenie daty powstania przedmiotowych zbiorników ma główne znaczenie dla oceny trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w sprawie wydano decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2003 roku, mocą której B. i W. K. uzyskali pozwolenie na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych. Jeżeli zatem przyjąć, że zbiorniki wzniesione zostały w dacie, o jakiej mowa w fakturach, to w konsekwencji powstaje pytanie o to, czy rozważane instalacje nie były już objęte wymienioną powyżej decyzją. W takim przypadku trzeba by postępowanie umorzyć. Zebrany dotąd w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii. W takiej sytuacji należy dojść do wniosku, że ujawnione przez B. i W. K. faktury stanowią nowe fakty i dowody stanowiące podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Sąd był zatem zobowiązany na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym wypadku nieistotny jest ewentualny wpływ wady na wynik postępowania, gdyż uregulowanie to ma względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego. Ustalony stan faktyczny, stanowiący podstawę załatwienia danej sprawy powinien bowiem odzwierciedlać rzeczywistość. Z przyczyn powyżej opisanych wymóg ten nie mógł zostać zachowany w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę należały zwrócić się do skarżących o przekazanie oryginałów wymienionych trzech faktury, gdyż tylko w takim przypadku mogą one stanowić wiarygodny dowód. W opinii Sądu zachodzi ponadto konieczność przesłuchania na okoliczność daty wybudowania zbiorników m.in. inwestora, osób wystawiających przedmiotowe faktury oraz M. D. Wyjaśnienia wymaga również kwestia różnicy w określeniu pojemności zbiorników, jaka zachodzi między pismem Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lipca 2009 roku, a fakturami [...] nr [...] i nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku. Wreszcie, w razie gdyby okazało się, że informacje zawarte w fakturach są zgodne z rzeczywistością, należy ustalić, czy zbiorniki objęte zostały decyzją z 2003 roku o pozwolenia na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczu. Sąd z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, tj. niesumienne działanie skarżących, którzy kluczowe dokumenty (faktury) przedstawili dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, postanowił odstąpić od zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, stosując w tej mierze per analogiam art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności decyzji orzeczono natomiast w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz MK