II SA/Po 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydanym w wyniku rozpoznania odwołania B. K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy K. (dalej również: organ I instancji) z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt została doręczona dorosłemu domownikowi B. K. (dalej również: skarżący; strona) w dniu [...] października 2020 r. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w treści decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.) pouczył skarżącego, że od wydanej decyzji przysługuje odwołanie w terminie 3 dni od daty jej doręczenia stronie. Organ odwoławczy stwierdził, że pismo B. K. z dnia [...] października 2020 r., będące odwołaniem od decyzji organu I instancji, zostało złożone osobiście w Urzędzie Gminy K. w [...] października 2020 r., co miała wskazywać "prezentata urzędowa znajdująca się na piśmie (...) z dnia [...].10.2020 r.". W rozważaniach prawnych Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 3 k.p.a. przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania niż określone w § 2, a zaskarżona decyzja dotyczyła czasowego odebrania zwierząt, zatem w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638). Dalej organ II instancji podniósł, że w art. 7 ust. 2a tej ustawy zawarte jest odrębne rozwiązanie dotyczące trybu wnoszenia środka zaskarżenia od decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. Stwierdził, że w takim wypadku prawo wniesienia odwołania przysługuje w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji, zaś samorządowe kolegium odwoławcze ma 7 dni na rozpoznanie wniesionego odwołania. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2020 r. została zgodnie z treścią art. 109 § 1 w zw. z art. 39 k.p.a. wysłana na adres B. K., a następnie skutecznie doręczona dorosłemu domownikowi skarżącego. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt, upływał z dniem [...] października 2020 r. (sobota), zatem odwołalnie należało wnieść do dnia [...] października 2020 r. Kolegium przywołało również brzmienie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. dotyczące zasad uznania terminu za zachowany i stwierdziło, że odwołanie B. K. od decyzji organu I instancji zostało złożone osobiście w siedzibie urzędu gminy w dniu [...] października 2020 r., zgodnie z prezentatą urzędową. W takich warunkach organ II instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione 1 dzień po terminie przewidzianym w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt. W skardze na postanowienie Kolegium B. K. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: - odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r. zostało wniesione po terminie, tj. [...] października 2020 r., podczas gdy faktycznie zostało ono nadane drogą pocztową (za pośrednictwem Poczty Polskiej) w dniu [...] października 2020 r., tj. w terminie; - skarżący osobiście złożył odwołanie w dniu [...] października 2020 r., podczas gdy faktycznie nadał je pocztą w dniu [...] października 2020 r. 2. "naruszenie prawa materialnego", tj. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie – "błędne przyjęcie daty wpływu" odwołania od decyzji z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację dotyczącą błędu w ustaleniach faktycznych, wskazanego w zarzutach. Podniósł, że odwołanie zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] października 2020 r. i to właśnie ten termin, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. jest terminem wniesienia pisma, a nie termin [...] października 2020 r., który jest datą odebrania pisma przez organ. Storna podniosła przy tym, że przedmiotowe pismo nie zostało złożone osobiście przez skarżącego, lecz wysłane pocztą. Jeżeli Kolegium nie otrzymało od Urzędu Gminy K. koperty, to oznacza, że doszło do świadomego wprowadzenia organu II instancji w błąd. Podsumowując, skarżący stwierdził, że termin do wniesienia odwołania został zachowany, gdyż wniesiono je w dniu [...] października 2020 r., zaś ustalenia Kolegium są obarczone błędem, który uniemożliwia stronie obronę jej praw [w postępowaniu administracyjnym]. Do skargi zostały załączone kserokopie dowodu nadania pocztowej przesyłki poleconej nr [...], zaadresowanej do Wójta Gminy K., opatrzonego datownikiem pocztowym o treści "[...]" oraz wydruku śledzenia tej przesyłki z systemu Poczty Polskiej (pocztex.pl/sledzenie-przeyslek/). Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o "merytoryczne rozpatrzenie sprawy", uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z powodu naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r., uzupełniającym braki formalne skargi, skarżący podtrzymał swoje stanowisko i dołączył do akt sądowych poświadczony notarialnie odpis dowodu nadania przesyłki pocztowej o określonym numerze, skierowanej na adres Wójta Gminy K., opatrzony datownikiem pocztowym wskazującym datę [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym i rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2020 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Dotyczyło ono odwołania B. K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia procesowego stanowiły przepisy art. 134 k.p.a. i art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt. Przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej jest możliwe dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne, a środek ten został wniesiony w terminie. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Uchybienie terminu do wniesienia dowołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wskazuje na istnienie po stronie organu odwoławczego obowiązku wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia. W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że organ II instancji, orzekając na podstawie art. 134 k.p.a., obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2573/17 i 24 września 2020 r. sygn. akt I OSK 452/20 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po stronie organu odwoławczego istnieje zatem obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, w którym takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Następnie konieczne jest stwierdzenie daty wniesienia odwołania. Ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania wprawdzie spoczywa na skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 10/08, dostępny jw.), jednakże na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych ustaleń co do powyższych dat, gdyż właśnie te okoliczności mają przesądzający wpływ na rozstrzygnięcie co do terminowości wniesienia odwołania. Odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., względnie w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). Takim przepisem jest art. 7 ust. 2b ustawy o ochronie zwierząt, stanowiący że od decyzji, o której mowa w ust. 1 (tj. decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi), przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni. Przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt powinno zostać wniesione w terminie 3 dni do doręczenia. W sprawie nie ma sporu co do tego, że decyzja ta została doręczona skarżącemu (dorosłemu domownikowi) w dniu [...] października 2020 r. K. terminu do wniesienia odwołania przypadał zatem na [...] października 2020 r., jednakże z uwagi na to, że była to sobota, zastosowanie znajdował art. 57 § 4 k.p.a. i termin do wniesienia odwołania upływał [...] października 2020 r. (poniedziałek). Przepisy ustawy o ochronie zwierząt, modyfikując termin do wniesienia odwołania, nie wyłączają stosowania powyższego przepisu, ani też przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało m.in. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. Prawo pocztowe. W aktach administracyjnych znajduje się pismo z [...] października 2020 r., stanowiące odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy K. z [...] października 2020 r. Została na nim umieszczona prezentata Urzędu Gminy w K. zgodnie z którą pismo to wpłynęło do Urzędu [...] października 2020 r. (zarejestrowano je pod nr [...]). W piśmie przewodnim Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], przekazującym do Kolegium odwołanie B. K., organ I instancji stwierdził, że "odwołanie nie zostało złożone w terminie", gdyż pismo to "zostało dostarczone do siedziby Urzędu Gminy w K. w dniu [...] października 2020 r.". Kolegium zaś bez przeprowadzenia jakichkolwiek własnych dowodów i innych czynności wyjaśniających uznało, że datą wniesienia odwołania jest [...] października 2020 r. W takich okolicznościach organ II instancji uznał, że odwołanie zostało wniesione właśnie w dniu [...] października 2020 r., co nastąpiło z uchybieniem terminu, a w konsekwencji zastosował art. 134 k.p.a. Zdaniem tutejszego Sądu takie stanowisko organu odwoławczego nie zostało oparte na bezsprzecznie ustalonym stanie faktycznym. Tymczasem stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. lub termin do wniesienia odwołania określony w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). W przeciwnym razie postanowienie takie w sposób istotny narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. jak już wspomniano, ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania wprawdzie spoczywa na skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 918/16, dostępny jw.), jednak wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznymi dokumentami, pozwalającymi na stwierdzenie wniesienia środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W istocie takie postanowienie zamyka bowiem stronie prawo do ochrony jej podstawowych praw (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2806/17, dostępny jw.). Dlatego też w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty wniesienia pisma należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 556/18, dostępny jw.), nie wyłączając dowodów przedstawionych przez stronę. W niniejszej sprawie Kolegium nie dostrzegło zasadniczych wątpliwości, jakie dotyczyły sposobu i daty wniesienia pisma datowanego na [...] października 2020 r., a stanowiącego odwołanie od decyzji w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Po pierwsze prezentata urzędowa umieszczona na tym piśmie stwierdza jedynie, że pismo to wpłynęło do Urzędu Gminy w K. [...] października 2020 r. Po drugie nieuprawnione było w takich warunkach uznanie przez Kolegium, że pismo z dnia [...] października 2020 r. "zostało osobiście złożone w Urzędzie Gminy K. w dniu [...].10.2020 r." z powołaniem się na dane wynikające z przedmiotowej prezentaty. Po trzecie, również Wójt Gminy K. w piśmie przewodnim (przekazującym odwołanie B. K.) z dnia [...] listopada 2020 r. nie potwierdził, że odwołanie zostało złożone przez stronę w Urzędzie osobiście. Stanowisko organu I instancji, wyrażone w tej korespondencji, w żadnym razie nie wskazuje na tego rodzaju fakt. Jest to jedynie wyrażenie opinii organu co do tego, że "odwołanie nie zostało złożone w terminie", gdyż "zostało dostarczone do siedziby Urzędu Gminy w K. w dniu [...] października 2020 r.". Stanowisko organu I instancji nie mogło też zwolnić organu odwoławczego od podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających. Takich zaś w sprawie w sposób oczywisty zabrakło. Skarżący podniósł, że w rzeczywistości nadał odwołanie drogą pocztową w dniu [...] października 2020 r. Na uprawdopodobnienie tego faktu przedstawił poświadczony notarialnie odpis dowodu nadania przesyłki pocztowej o określonym numerze, zaadresowanej do Wójta Gminy K., który został opatrzony datownikiem pocztowym wskazującym dzień [...] października 2020 r. Wobec tego zauważyć należy, że podmiot, który nadał pismo drogą pocztową, powinien dysponować dowodem nadania takiego pisma, gdyż to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma. Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony, która może złożyć podanie bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma w formie prezentaty na jego odpisie, ale może też właśnie nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W szczególności, nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym (por. poglądy doktryny i orzecznictwa przywołane w uzasadnieni wyroku NSA z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2927/17, dostępnym jw.). Możliwości wykazania powyższego faktu skarżący został pozbawiony w postępowaniu odwoławczym, bowiem organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia formalnego nie przeprowadził odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Nastąpiło to w warunkach, w których skarżący dysponował dokumentem urzędowym w postaci dowodu nadania przesyłki poleconej, wskazującego datę [...] października 2020 r. W razie ustalenia, że przedmiotowy dokument dotyczy przesyłki zawierającej odwołanie (podanie z dnia [...] października 2020 r.) od decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, należałoby uznać, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Konsekwencją tego byłoby zaś, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy w drugiej instancji. Wszystko powyższe wskazuje, że organ II instancji nie przeprowadził w fazie wstępnej postępowania odwoławczego odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie daty wniesienia odwołania w tej spawie. Przede wszystkim, Kolegium nie umożliwiło stronie wykazania kiedy i w jaki sposób zostało wniesione podanie. W szczególności pozbawiło skarżącego możliwości podania, czy i kiedy odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym. W konsekwencji i sam organ II instancji nie podjął próby ustalenia daty nadania tego odwołania w urzędzie pocztowym. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zakresie ustalania istotnych okoliczności stanu faktycznego (w tym wypadku daty i sposobu wniesienia odwołania), a także brak skorzystania z możliwości dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.) prowadziło do wniosku, że Kolegium, co najmniej przedwcześnie, zastosowało w sprawie art. 134 k.p.a. W związku z tym niezbędne było wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło się ostać. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium uwzględni rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, organ II instancji przeprowadzi odpowiednie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, kiedy i w jaki sposób zostało wniesione odwołanie z dnia [...] października 2020 r. od decyzji z dnia [...] października 2020 r. o czasowym odebraniu zwierząt. Przede wszystkim podda ocenie dowód nadania przesyłki poleconej przedstawiony przez stronę skarżącą w niniejszym postępowaniu sądowym, co uczyni w celu ustalenia, czy dotyczy on odwołania od decyzji z dnia [...] października 2020 r. Rozważy w tym względzie stanowisko strony skarżącej, które w razie potrzeby skonfrontuje z odpowiednią informacją dotyczącą wpływu korespondencji do Urzędu Gminy w K. (przy wykorzystaniu danych z rejestru lub innego narzędzia służącego do obsługi korespondencji przychodzącej). Ewentualne niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ odwoławczy powinien zaś rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej, zgodnie z zasadą in dubio pro reo. W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione drogą pocztową organ zastosuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do powyższych okoliczności i jednoznacznym ustaleniu, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ II instancji będzie mógł wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej:) w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, wniosek strony skarżącej i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (100 zł wpisu od skargi).