II SA/Po 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w W. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 z późn. zm.), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8 poz. 67 z późn. zm., dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalny) oraz § 4 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105 poz. 884) postanowił przydzielić E. K. – emerytowanemu policjantowi lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., składający z 2 pokoi mieszkalnych, kuchni, łazienki i toalety, przedpokoju o łącznej powierzchni mieszkalnej 19,65 m2 i całkowitej powierzchni użytkowej 31,58 m2. W ramach przydziału uwzględniono J. K., żonę skarżącego, jako członka rodziny, uprawnionego do wspólnego zamieszkania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż lokal zajmowany obecnie przez skarżącego znajduje się na terenie obiektu zamkniętego – budynku Komendy Powiatowej Policji w W., przy ul. D. Według opracowanego i zatwierdzonego planu funkcjonalno-użytkowego obiektu pomieszczenia wchodzące w skład zajmowanego przez skarżącego lokalu przeznaczone są na cele służbowe Komendy Powiatowej Policji w W. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. E. K. odwołał się od powyższej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przechodząc na emeryturę w dniu [...] kwietnia 1997 r., zajmował mieszkanie przy ul. D. nr [...] w W., które zostało mu przydzielone decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. Uprawnienie do wspólnego mieszkania przysługiwało wtedy również jego żonie J. oraz synowi R., który pozostawał na utrzymaniu skarżącego, gdyż nie miał stałej pracy i nie uzyskiwał wystarczających dochodów, a nadto nie ukończył jeszcze 25 lat. Dlatego też zastosowanie w niniejszej sprawie powinien w ocenie E. K. znaleźć art. 89 pkt 2 powołanej ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Zajmowane obecnie mieszkanie ma 63,27 m2 pow. użytkowej oraz 39,95 m2 pow. mieszkalnej, na którą składają się 2 pokoje. Lokal ten wyposażony jest we wszystkie urządzenia techniczne i sanitarne, w tym w centralne ogrzewanie. Natomiast przydzielone mu zaskarżoną decyzją mieszkanie ma niższy standard, gdyż wyposażony jest w piece węglowe, oraz ma za mały metraż pokojów, który wynosi 19,65 m2, przy czym pokój "A" o pow. 7,56 m2 wyodrębniono przez podział pomieszczenia kuchennego. Wejście do tego pokoju od strony kuchni ogranicza zatem jego właściwości użytkowe. Nadto, E. K. wskazał, iż przydzielony mu nowy lokal nigdy nie był w dyspozycji Policji, lecz w dniu [...] października 2011 r. został przekazany Policji przez Gminę. Brak jest jednak decyzji administracyjnej lub uchwały Rady Miasta i Gminy w W., które udostępniałyby ten obiekt, przez co doszło także do naruszenia art. 29 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wedle którego policjant zwolniony ze służby jest uprawniony do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i podległych organów w rozmiarze, przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. W tym czasie skarżącemu przysługiwały natomiast 3 normy zaludnienia, a nie jak teraz – 2. Co więcej, przydzielenie lokalu zamiennego o zaniżonym standardzie narusza art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 z późn. zm.). E. K. zwrócił też uwagę na stan zdrowia jego (m.in. schorzenie kręgosłupa) oraz żony (choroba serca i orzeczenie II grupy inwalidzkiej), który nie pozwala by w sezonie grzewczym palić codziennie w piecu węglowym, tym bardziej, jeśli uwzględni się ich podeszły wiek. Poza tym nowy lokal znajduje się w złym stanie technicznym, co narusza też § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Skarżący dodał również, iż mieszkanie, które zajmuje od 1982 r., jest położone sąsiednim budynku z odrębnym wejściem, po byłej Komendzie Powiatowej Milicji Obywatelskiej, która została wcześniej przeniesiona do większego obiektu, przyległego ścianą szczytową, gdzie obecnie mieści się Komenda Powiatowa Policji w W. Przedmiotowy obiekt nie ma zatem charakteru zamkniętego. W 1982 r. w celu utworzenia 4 mieszkań w starym budynku dobudowano II piętro, a jeden z lokali został zasiedlony przez skarżącego. Następnie, w latach 2005-2006 Komenda Wojewódzka Policji w P. przygotowała plan remontu tego budynku, przy czym z uwagi na istotną powierzchnię użytkową, uwzględniono dalsze istnienie mieszkań służbowych. Wiosną 2011 r. E. K. otrzymał pismo od organu I instancji, będące aneksem do umowy najmu, którego jednak nie podpisał ze względu na katalog okoliczności, wymienionych w pkt 3 tego dokumentu, które pozwalały wypowiedzieć umowę. Nadto, jesienią 2010 r. oraz w maju 2011 r. skarżący otrzymał propozycję zamiany dotychczasowe mieszkania na inny lokal, lecz nie wyraził na to zgody przez wzgląd na zły stan technicznych tych obiektów i wyposażenie ich w piece węglowe. Podobnych ofert nie składano natomiast jego sąsiadowi. Wreszcie, E. K. zarzucił brak wymaganego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 89, art. 95 ust. 3 pkt 2, art. 97 ust. 5 cytowanej ustawy o Policji, art. 29 powołanej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan własnościowy lokalu, jaki dotąd zajmował skarżący. Nadto, Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż w myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny i ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu mieszkalnego według art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przyznawane jest z kolei w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w razie zajmowania lokalu w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego zachodzi przesłanka do obligatoryjnego wydania decyzji o opróżnieniu tego lokalu. E. K. mieszka obecnie właśnie w takim lokalu, a ponadto wymagana jest jego modernizacja. Wobec tego przydzielono skarżącemu nowy lokal mieszkalny. W momencie zwolnienia ze służby E. K. miał prawo do 3 norm zaludnienia po jednej dla siebie, żony i syna. Obecnie jego syn ma już ukończone 38 lat i mimo, że był uwzględniony w decyzji o przydziale mieszkania, nie traci prawa do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu po ukończeniu 25 roku życia. Niemniej, nie może być uwzględniony przy przydzielaniu nowego mieszkania, skoro w tym czasie ma już ukończone 25 lat. Ponadto, R. K. zameldowany jest na pobyt czasowy pod innym adresem i zamieszkuje tam wraz z żoną i dziećmi. Fakt ten przemawia dodatkowo przeciwko uwzględnianiu go w ramach nowego przydziału. W konsekwencji E. K. przysługują 2 normy zaludnienia, wynoszące od 7 m2 do 10 m2 pow. mieszkalnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów odnoszących się do złego stanu technicznego i zaniżonego standardu nowego mieszkania, organ zauważył, iż kwestie te należą do właściwości właściciela obiektu. Wojewódzki Komendant Policji zgodził się natomiast ze skarżącym, iż decyzja organu I instancji nie miała wystarczającego uzasadnienia prawnego, lecz nie stanowiło to dostatecznej podstawy do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. E. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez zaniżenie z 3 do 2 przysługujących mu norm zaludnienia oraz przydzielenie lokalu nieznajdującego się w faktycznej dyspozycji Policji, art. 2 ust. 1 pkt 6 cytowanej już ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez przydzieleniu lokalu mieszkalnego jako lokalu zamiennego o zaniżonym standardzie oraz § 5 wymienionego wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. przez przydzielenie lokalu mieszkalnego w stanie wymagającym kapitalnego remontu. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zawarte w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Podkreślił on zarazem, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji, powinny przysługiwać mu nie 2, ale 3 normy zaludnienia, a stan techniczny nowego mieszkania jest nieodpowiedni. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ dodał przy tym, że skarżącemu przysługiwały 2 normy zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrona Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8 poz. 67 z późn. zm., dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym). Jak wynika z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji policjantowi w służbie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny i ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Do tych osób zalicza się w świetle art. 89 cytowanej ustawy w szczególności małżonek policjanta i dzieci pozostające na utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 roku życia. Zgodnie z kolei z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, nabywają prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, zawartym w decyzji nr [...] z dnia [...] 2012 r., znak [...], wedle którego normę zaludnienia, o jakiej mowa w § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105 poz. 884 z późn. zm.), należało ustalić na nowo w oparciu o krąg osób, które obecnie spełniałyby wymogi z art. 89 powołanej ustawy o Policji (k. 32-33 akt adm.). Pogląd ten pozostaje bowiem w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na co słusznie zwracał uwagę skarżący. Z perspektywy tego ostatniego przepisu kluczowe znaczenie ma bowiem prawidłowe ustalenie norm zaludnienia, jakie przysługiwały skarżącemu w chwili zwolnienia ze służby, i to one stanowią podstawę do określenia metrażu zmiennego lokalu mieszkalnego. W tym zakresie należy zauważyć, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, pochodzącego od właściwego organu, stwierdzającego ile dokładnie norm zaludnienia przysługiwało E. K. w momencie zwolnienia ze służby. Zebrany materiał dowodowy zawiera natomiast sprzeczne informacje. Z pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. wynika bowiem, iż przydział na dotychczasowe mieszkanie uzyskał na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. i obejmował on wtedy 3 normy zaludnienia (k. 5 akt adm.). W tej mierze uwzględniono bowiem także syna skarżącego – R. Stan ten, zdaniem E. K., nie uległ zmianie również w chwili zwolnienia ze służby i przejścia na emeryturę w dniu [...] kwietnia 1997 r. Okoliczności te były także podtrzymywane w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 27-30 akt adm.) i w skardze z dnia [...] marca 2012 r. (k. 2-4 akt sądowych). Należy przy tym dodać, iż paszport R. K., nr [...], wskazuje, że urodził się on w dniu [...] maja 1973 r., a zatem zarówno w chwili uzyskania przydziału na przedmiotowe mieszkanie, jak i w chwili zwolnienia ze służby E. K. jego syn mógł teoretycznie spełniać warunek z art. 89 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o Policji (k. 21 akt adm.). Tymczasem, w piśmie z dnia [...] października 2011 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w W. wyjaśnił, iż w dniu zwolnienia ze służby skarżący był uprawniony jedynie do 2 norm zaludnienia, co miało znajdować swoje potwierdzenie w decyzji nr [...] oraz karcie mieszkaniowej nr [...] (k. 7 akt adm.). Żadna z powyższych decyzji ani tym bardziej karta mieszkaniowa nie zostały jednak załączone do akt kontrolowanej sprawy, co pozwala z kolei postawić zarzut dowolności ustaleń faktycznych organom administracji publicznej. Wątpliwości te wzmacnia nadto niekonsekwentne stanowisko Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. organ ten wskazał bowiem, iż w chwili zwolnienia ze służby i przejścia na emeryturę E. K. uprawniony był do 3 norm zaludnienia, po jednej dla siebie, żony i syna R. Tymczasem w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2012 r. podaje się, iż skarżącemu przy przydziale lokalu mieszkalnego przysługiwały tylko 2 normy zaludnienia (k. 6-7 akt sądowych). Ponownie jednak organ nie powołuje się na żadne dokumenty lub okoliczności, które potwierdzałyby to stanowisko. Tym samym należy uznać, że organy administracji publicznej nie tylko dokonały błędnej wykładni art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ale nadto nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości do ilu norm zaludnienia uprawniony był rzeczywiście E. K. w chwili zwolnienia ze służby i przejścia na emeryturę. W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie rozważyły materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika tymczasem wprost z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest z kolei uszczegółowiona przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący gromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenie go jako całość. Jak wynika ponadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy określona okoliczność została w rzeczywistości udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na marginesie należy jeszcze jedynie zaznaczyć, iż wedle § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. przydzielony lokal powinien znajdować się w odpowiednim stanie technicznym oraz sanitarnym. Tym samym organy administracji publicznej powinny ustosunkować się do zarzutów, jakie skarżący podnosił w tym zakresie. Trzeba zarazem podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., kwestia stanu technicznego i sanitarnego obiektu nie leży wyłącznie w gestii gminy jako właścicielki budynku. Według bowiem art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego do lokali w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów stosuje się regulację z tejże ustawy jedynie o tyle, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organy administracji publicznej mogą wprawdzie w drodze odpowiedniego porozumienia pozyskiwać dodatkowe lokale do swej dyspozycji, lecz nie zmienia to faktu, iż przez samo wydanie decyzji o przydziale takiego mieszkania nie zawsze dochodzi do nawiązania stosunku bezpośrednio pomiędzy uprawnionym (E. K.) a właścicielem obiektu (Gmina W.). Omawiana decyzja o przydziale lokalu wywiera bowiem głównie skutek pomiędzy skarżącym a właściwym organem Policji. W tej sytuacji Sąd zmuszony był na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 powoływanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, i przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, a w szczególności ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, ile rzeczywiście norm zaludnienia przysługiwało skarżącemu w chwili zwolnienia ze służby i przejścia na emeryturę. Sąd orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.