II SA/Po 261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149, zwanej dalej: ustawa) ora art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej: Kpa) orzekł o utracie przez M. K. (zwaną dalej: skarżąca) statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2018 oraz prawa do zasiłku z tym samym dniem. Decyzji nadał organ rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 33 ust. 4ca ustawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wywodził, że z posiadanych dokumentów wynika, że skarżąca nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy (zwanym dalej: PUP) w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ wskazał, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Poinformowano przy tym, że odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie 120 dni, albowiem jest to pierwsze niestawiennictwo skarżącej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca prosząc o usprawiedliwienie jej nieobecności w PUP w dniu [...] grudnia 2018 roku i przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Jako powód niestawiennictwa skarżąca wskazała chorobę córeczki i związaną z nią konieczność całodobowej opieki nad dzieckiem oraz własną chorobę. Skarżąca argumentowała, że od czasu porodu jest permanentnie chora, a ostatnio jej stan się pogorszył. Dlatego dnia [...] grudnia 2018 roku odbyła wizytę u lekarza, który zalecił leżenie w łóżku oraz przepisał antybiotyk. W tamtym okresie córeczka skarżącej również była bardzo chora i skarżąca chodziła z nią regularnie do lekarza, a to z tego względu, że dziecku od września źle się oddychało, głównie w nocy. Skarżąca podkreśliła, że wszystkie przeprowadzone zabiegi pomogły tylko w połowie. W konsekwencji skarżąca całą noc sprawdzała stan córki i podawała zalecane leki, w razie potrzeby. Z uwagi na kaszel i złe samopoczucie skarżąca sama nie spała zbyt wiele. Wskazała także, że będzie musiała przyjąć kolejny antybiotyk oraz, że obie z córeczką pobierają drogie leki i szczepionki odpornościowe. Kolejno skarżąca stwierdziła, że z tych wszystkich powodów i przez złe samopoczucie, zapomniała stawić się na wizytę w dniu [...] grudnia 2018 r. i usprawiedliwić nieobecność. Wskazała także, że lekarz zabronił wychodzić na dwór z córeczką, ze względu na jej chorobę. Od rana zalecił dla obu chorych inhalacje. Podkreśliła również, że nigdy wcześniej nie zdarzało jej się pominięcie wizyty i obawia się, że nie będę mogła dalej się leczyć, a wizyt u lekarza musi odbyć mnóstwo. Skarżąca wyraziła obawę, że jeśli nie będzie się mogła leczyć, to jej stan się pogorszy, zwłaszcza z tego powodu, że ma chory kręgosłup i powinna rozpocząć rehabilitację. W dniu [...] stycznia 2019 ma również kolejną wizytę w Szpitalu Onkologicznym z powodu guzów piersi, a [...] stycznia 2019 r. ma zostać poddana zabiegowi ginekologicznemu w narkozie, z którym zwlekałam z powodu choroby i przyjmowania kilka miesięcy antybiotyku. Do pisma skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2018 r. o odbytej wizycie lekarskiej. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu rejestracji w PUP skarżąca została poinformowana o prawach i obowiązkach osoby rejestrującej się, co zostało potwierdzone przez złożenie podpisu na oświadczeniu bezrobotnego, w którym zawarto pouczenie o obowiązku zgłaszania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonych terminach oraz o obowiązku zawiadamiania urzędu o fakcie wyjazdu za granicę lub innej okoliczności powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Na dzień [...] grudnia 2018 r. wyznaczono skarżącej termin obowiązkowej wizyty u doradcy klienta celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Organ podkreślił, że wyznaczona data stawiennictwa jest czytelna, nieopatrzona poprawkami czy skreśleniami i widnieje przy niej podpis skarżącej. W wyznaczonym terminie skarżąca jednak nie zgłosiła się do PUP i w terminie 7 dni od tej daty nie powiadomiła urzędu o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Zdaniem Wojewody, w tych okolicznościach, zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Kolejno organ przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art. 33 ust. 3 oraz ust. 4 pkt 4 ustawy i wskazał, że skarżąca nie udokumentowała faktu niezdolności do pracy w dniu niestawiennictwa na druku ZUS ZLA. Organ argumentował, że dnia [...] października 2018 r. skarżąca przyjęła do wiadomości i stosowania treść oświadczenia osoby rejestrującej się w PUP, które zawiera wyczerpujące informacje na temat min. usprawiedliwiania nieobecności oraz jednoznacznie wskazuje, że niezdolność do pracy należy dokumentować zaświadczeniem lekarskim, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 1368 t.j.), albo wydruku zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 tej ustawy. W ocenie organu osoba posiadająca status bezrobotnego winna być dyspozycyjna, gotowa do podjęcia pracy oraz dokładająca należytej staranności w zakresie wypełnienia obowiązku informacyjnego w stosunku do organu zatrudnienia w sytuacjach, gdy pozostawanie w gotowości do podjęcia zatrudnienia nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych. Wskazał również na możliwość skorzystania z powszechnej komunikacji telefonicznej. Według Wojewody niezdolność do pracy z powodu choroby lub sprawowania opieki może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, jednakże niezbędne jest udokumentowanie przez bezrobotnego tego faktu przez przedłożenie w urzędzie pracy odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego. Końcowo organ poinformował, że skarżąca może się zwrócić się o pomoc, także w celu korzystania z bezpłatnej opieki medycznej, do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko dodatkowo podkreślając, że ze względu na chorobę nie była w stanie racjonalnie myśleć i zapomniała poprosić lekarza prowadzącego o zwolnienie lekarskie na druku L-4. Podkreśliła, że znajduje się w ciężkiej sytuacji życiowej, a od dnia porodu jest permanentnie chora, ponieważ ciąża bardzo osłabiła jej odporność. Dodatkowo urodziła się już z osłabioną odpornością, a jej córeczka ([...]) również choruje. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, a to ze względów wskazanych poniżej. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 1 Kpa). Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu, albowiem zgodnie art. 107 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu tych standardów nie spełniają decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy nie zbadały bowiem należycie przyczyn niestawiennictwa skarżącej dnia [...] grudnia 2018 r. w PUP zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem. Tymczasem to właśnie jest okoliczność sporna w sprawie, która podniesiona została na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jak i w skardze. Decyzje organów obydwu instancji wydane zostały na podstawie art. 33 ust. 4 punkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w punkcie 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Organy obu instancji przyjęły ziszczenie się warunków do pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego w oparciu o wskazaną powyżej regulację. Bezspornym jest, że skarżąca nie stawiła się w PUP w wyznaczonym dniu, to jest [...] grudnia 2018 r. W ocenie organów skarżąca nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Ta okoliczność obligowała organy do wydania decyzji negatywnych dla skarżącego. Stwierdzenie konieczności zastosowania wobec skarżącej wskazanej wyżej regulacji było jednak - w ocenie Sądu - wadliwe. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko, że jakkolwiek z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy winien w terminie 7 dni powiadomić organ o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, celem uniknięcia pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 punkt 4 wymienionej ustawy i termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji publicznej wymaga, by - co do zasady - był liczony od dnia tej nieobecności, to jednak dopuszczalne jest, aby wyjątkowo, w określonych sytuacjach bieg powyższego 7 - dniowego terminu rozpoczynał się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej danej osobie dokonanie takiego powiadomienia (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r.; sygn. akt I OSK 1252/16; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że skarżąca nie miała obiektywnej możliwości powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa w PUP w ciągu 7 dni liczonych od dnia [...] grudnia 2018 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika, i wskazuje na to sam organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, że sama skarżąca w uzasadnieniu odwołania wyjaśniła, iż przyczyną niestawiennictwa na umówione spotkanie był zły stan zdrowia jej osoby oraz jej małoletniej córki. Do odwołania skarżąca załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...].01.2019 r. które wskazuje na zły stan zdrowia M. K. w dniu [...] grudnia 2018 r. (a zatem zaledwie 1 dzień po dniu niestawiennictwa). Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. do PUP wpłynęło zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA dokumentujące pobyt skarżącej w szpitalu od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. oraz niezdolność do pracy skarżącej od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. Z kolei w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca stawiła się w PUP celem uzupełnienia treści uprzednio złożonego odwołania z dnia [...] stycznia 2019 r. i oświadczyła, iż na dzień [...] grudnia 2018 r. tj. na termin obowiązkowej wizyty u pośrednika pracy nie posiada zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA i jednocześnie potwierdziła, iż aktualnie przebywa na zwolnieniu lekarskim, które znajduję się w aktach sprawy. (Zaświadczenie lekarskie z dnia [...].01.2019 r.). Oświadczyła również, iż: "Zgromadzaną dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia mojego i mojej córki przedkładam dobrowolnie celem udokumentowania mojej niezdolności do pracy w dniu [...].12.2018 r. i tym samym usprawiedliwiania mojej nieobecności do w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w związku ze złym stanem zdrowia mojego i mojej córki." W załączeniu skarżąca przedłożyła zaświadczenie z dnia [...].01.2019 r. [...] Centrum Onkologii; kartę informacyjną o udzielonej pomocy w dniu [...] grudnia 2018 r.; sprawozdanie z badania, które odbyło się w dniu [...] grudnia 2018 r.; historię wizyty skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r.; wynik badania bakteriologicznego, przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2018 r.; zalecenia lekarskie z dnia [...] grudnia 2018 r.; zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazujące, iż od [...].12.2018 r. do [...].01.2019 r. sprawowała opiekę nad chorym dzieckiem; udokumentowanie wizyty, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2019 r.; informację dla lekarza kierującego - badanie laryngologiczne z dnia [...] stycznia 2019 r.; zalecenie lekarskie po odbytej wizycie w dniu [...] stycznia 2019 r.; wreszcie zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2019 r. z [...] Centrum Onkologii. Skarżąca oświadczyła również, iż nadal kontynuuje leczenie własne i córki. Należy podkreślić, że w rzeczonym piśmie przekazującym odwołanie organ I instancji, na tle tak zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że uznać należy, że "wskazanie przyczyny niestawiennictwa, która nie może być zakwalifikowana jako uzasadniona, (co wynika z treści odwołania: " zapomniałam stawić się na wizytę w dniu [...].12.2018 r.) obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia bezrobotnego statusu bezrobotnego na okres 120 dni (w przypadku pierwszego niestawiennictwa) od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w wyznaczonym terminie". Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2662/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód może być uznany za "uzasadnioną przyczynę" niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje wskazanego zwrotu; nie zawiera wskazań dotyczących sposobu interpretacji tego pojęcia. Treść tego niedookreślonego pojęcia musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że za uzasadnione przyczyny mogą być uznane tylko okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec nawet przy dołożeniu należytej staranności. Nie ulega zatem wątpliwości, że przesłanka uzasadnionych przyczyn wymaga zbadania, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Za gromadzenie i rozważnie materiału dowodowego w sprawie nie można uznać konstatacji organu, iż skarżąca nie przedłożyła zwolnienia lekarskiego obejmującego dzień nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w PUP, a przyczyny niestawiennictwa nie mogą być zakwalifikowane jako uzasadnione Rozstrzygnięcia organów należy zatem uznać za co najmniej przedwczesne. Należy natomiast zwrócić uwagę na okoliczność, iż z przedłożonych przez skarżącą dowodów wynika niezbicie zły stan jej zdrowia i zdrowia córki co najmniej od dnia [...] grudnia 2018 r. Wobec braków postępowania dowodowego rozstrzygnięcia organów wymykają się ocenie Sądu. Jednak już na tym etapie, wobec niektórych twierdzeń organów, w kontekście art. 141 § 4 Ppsa, zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, Sąd uznał za konieczne poczynienie pewnych uwag mających charakter wytycznych dla organów rozpoznających sprawę na nowo w jej całokształcie. Należy mianowicie zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2650/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), iż tak zwana "gotowość do podjęcia pracy" nie może być rozumiana jako absolutny, rygorystyczny obowiązek obywatela wyczekiwania na wezwanie powiatowego urzędu pracy i stawienia się w każdym czasie bez względu na jego uwarunkowania chociażby rodzinne, np. zorganizowanie opieki nad dziećmi. W tym kontekście organy winny przeanalizować sytuację skarżącej. Winny również uwzględnić możliwości skarżącej w zakresie realnej możliwości działań skarżącej w dniu, w którym miała się stawić w PUP. Terminy wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia nie są jedynymi terminami, jakie wiążą osobę bezrobotną. Nie na wszystkie również okoliczności bezrobotni mają rzeczywisty wpływ (np. stan zdrowia swój, czy bliskich), co w pewnych sytuacjach może stanowić usprawiedliwienie przyczyn niestawiennictwa w PUP. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze powyżej przedstawione wskazania i dokonają oceny przedłożonych dokumentów obrazujących przyczyny usprawiedliwiające nieobecności w wyznaczonym dniu. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.