II SA/Po 2610/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) As. sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. Sz. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. w przedmiocie naruszenia dyscypliny służbowej; I. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...]r.; II. określa, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Makosz-Frymus /-/B. Popowska MW W dniu [...].04.2002 r. Komendant Powiatowej Policji w M.orzekł o uznaniu sierż. szt. M. Sz. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i o odstąpieniu od wymierzenia kary. Naruszenie dyscypliny służbowej polegało, zdaniem organu, na tym, że w dniu [...].03.2002 r. M. Sz."pełniąc służbę w patrolu zmotoryzowanym na terenie miasta i gminy M.(...) zamiast wykonywać czynności służbowe przez około 45 minut przesiadywał w mieszkaniu prywatnym, gdzie pił kawę". W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż do w/w mieszkania M. Sz. poszedł celem spotkania się z informatorem, który wcześniej kontaktował się z nim telefonicznie. Zeznanie to uznano za wiarygodne, gdyż na podstawie stosownej notatki ujawniono i zabezpieczono samochód, odpowiadający cechom samochodu zgłoszonego wcześniej jako utracony. Powyższe orzeczenie, Komendant Wojewódzki w dniu [...]r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Motywem tego rozstrzygnięcia było wadliwe sporządzenie uzasadnienia orzeczenia wydanego w I instancji. W dniu [...].08.2002 r. I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji .wydał w stosunku do M. Sz. orzeczenie o uznaniu winnym naruszenia dyscypliny służbowej i odstąpieniu od wymierzenia kary, wskazując fakty jak wyżej i przedstawiając argumentację w uzasadnieniu orzeczenia. Komendant Powiatowy Policji orzeczeniem z dnia [...]r., w odpowiedzi na odwołanie M. Sz., wymienione wyżej orzeczenie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powodem tego rozstrzygnięcia było uchybienie natury formalnej, którego organ dopuścił się wydając orzeczenie w dniu [...]r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji wydał orzeczenie o uznaniu M. Sz. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i o odstąpieniu od wymierzania kary. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 27 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58) oraz § 24 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.12.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 14, poz. 14). W uzasadnieniu organ powołał fakty jak w poprzednich orzeczeniach oraz wyjaśnił istotę dyscypliny służbowej jako fundamentu hierarchicznej organizacji policji. Na tym tle organ ocenił samowolną decyzję M. Sz. o udaniu się do mieszkania informatora i kierujące Skarżącym pobudki, które to elementy składają się na motywy podjętego rozstrzygnięcia. W odwołaniu M. Sz. zarzucił organowi naruszenie wymienionych w orzeczeniu przepisów prawa materialnego, "brak subsumcji", oraz niewspółmierność orzeczenia do zarzucanego czynu, a także nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i jego interesu indywidualnego. Orzeczeniem z dnia [...]r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne. W uzasadnieniu powtórzona została argumentacja przytaczana w poprzednich orzeczeniach, sprowadzająca się do stwierdzenia, iż M. Sz."(...) przebywając w trakcie pełnienia służby patrolowej w mieszkaniu informatora - faktycznie tej służby nie pełnił (...)". W skardze M. Sz. powtarza zarzuty zawarte w odwołaniu co do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Skarżący szczególnie eksponuje to, że "(...) art. 27 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy o Policji nie zabraniają uzyskiwania informacji podczas służby patrolowej, a zatem organy zastosowały interpretację rozszerzającą w/w przepisów na niekorzyść obwinionego, która "jest prawnie zakazana". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i przytoczył fakt rozmowy M. Sz. z informatorem w czasie służby patrolowej oraz stanowiące podstawę prawną orzeczenia przepisy art. 27 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o Policji i § 13 Zarządzenia Nr 21 KGP z dnia 20.05.1993 r. oraz § 2 Zarządzenia 23/93 KGP z dnia 24.05.1993 r. w sprawie organizacji i pełnienia służby patrolowej wraz z przepisami instrukcji stanowiącej załącznik do ostatnio wymienionego Zarządzenia. W dniu [...].02.2005 r. M. Sz. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie dowodów w postaci dwóch dokumentów załączonych we fragmentach: notatnika służbowego Skarżącego z dnia [...].03.2002 r. oraz "wykazu zadań stałych dla służb patrolowych". Dowody te, zdaniem Skarżącego wskazują, iż miał on prawo uzyskać informację w toku służby patrolowej. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za trafne. Badając zaskarżone orzeczenia pod kątem ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, co jest rolą sądu administracyjnego, zwrócono uwagę przede wszystkim na słabości postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie dokonano niepełnych ustaleń faktycznych, nie wykorzystując wszystkich możliwości dowodowych; doszło zatem do naruszenia art. 77, 80 oraz 107 § 3 kpa. Powyższe uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr . 153, poz. 1270 ze zm. - dalej upsa), uchyla zaskarżone decyzje. W sprawie bezspornym jest, że M. Sz. udał się w dniu [...].03.2002 r. w czasie służby patrolowej do mieszkania informatora i przebywał tam około 45 minut. Organy prowadzące postępowanie dyscyplinarne w stosunku do Skarżącego nie kwestionują też celu owej wizyty, ponieważ w jej efekcie na podstawie ustaleń Skarżącego doszło do ujawnienia i zabezpieczenia określonego samochodu. Wizyta nie miała zatem charakteru prywatnego; jej cel mieścił się w zakresie obowiązków służbowych. Sporna jest natomiast, z uwagi na okoliczności owej wizyty, kwalifikacja tego czynu, tj. czy stanowi on naruszenie dyscypliny służbowej oraz w związku z tym czy podjęte w sprawie orzeczenia są prawidłowe. Dla wyjaśnienia w/w istotnych wątpliwości Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 upsa, przychylił się do wniosku Skarżącego i przeprowadził dowód uzupełniający w postaci "wykazu zadań stałych dla służb patrolowych"; notatnik służbowy Skarżącego znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Żeby odpowiedzieć na pytanie, czy czyn M. Sz. z dnia [...].03.2002 r. stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, należy ustalić w świetle prawa treść tego zwrotu, bądź treść pojęcia "dyscypliny służbowej". W czasie wydania obu zaskarżonych orzeczeń, które mają charakter decyzji administracyjnej (wynika to z art. 134 ust. 3 ustawy dalej wymienionej), status prawny, a więc i powinności policjantów normowały przepisy ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji w brzmieniu tekstu jednolitego z 2002 r. Dz. U., Nr 7, poz. 58, zaś postępowanie dyscyplinarne - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19.12.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 114, poz. 14). Przepisy te żadnego ze wskazanych zwrotów nie definiowały. Dopiero zmiana ustawy o Policji wprowadzona 1.10.2004 r. (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) wyjaśnia w art. 132 ust. 2 na czym polega "naruszenie dyscypliny służbowej". Mianowicie stanowi je "czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych na podstawie tych przepisów". Wskazana nowela podaje też przykłady naruszenia dyscypliny służbowej (art. 132 ust. 3) oraz wskazuje na czym polega "zawinione przeniesienie dyscyplinarne" (art. 132 a). Choć, jak powiedziano, w 2002 r. takiej definicji ustawowej nie było, to na podstawie całości rozwiązań prawnych ustawy o Policji raczej jednolicie rozumiano dyscyplinę służbową, zgodnie ze słowikowym i potocznym znaczeniem tego zwrotu, jako "podporządkowanie się przepisom regulującym stosunki wewnętrzne danej zbiorowości i organizacji" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Anderskiej, Z Łempickiej, PWN 1974 r., str. 147). W tym przypadku tą "organizacją" jest Policja, zbudowana na zasadzie hierarchicznej. Podstawowe znaczenie dla rozważanych tu kwestii pojęciowych mają artykuły 27 i 58 ustawy o Policji, pierwszy normujący treść ślubowania policjanta, drugi nakazujący policjantowi dochować obowiązki wynikające z roty złożonego ślubowania. W myśl ślubowania, policjant obowiązany jest przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. W/w przepisy rzeczywiście są ogólne, na co powołuje się Skarżący i co zauważają organy orzekające w niniejszej sprawie, ale interpretować je należy w związku z zadaniami Policji (wskazanymi m.in. w art. 27 ustawy) i z uwzględnieniem jej hierarchicznej organizacji, na czele której stoi Komendant Główny Policji (art. 15 i art. 7 ustawy). Znajduje to swój wyraz w zarządzeniach Komendanta Głównego Policji i ich kolejnych uszczegółowieniach, m.in. poprzez wskazanie zadań stałych określonych w indywidualnym zakresie czynności policjanta i poleceniach służbowych. Kolejne uszczegółowienia wynikają z potrzeby sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Policji, zaś podstawę prawną dla nich stanowi m.in. zarządzenie Nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20.05.1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę organ II instancji. Powracając zatem do rozważanej tu sprawy, Sąd stwierdza, iż Skarżący broni się przed sformułowanym w stosunku do niego zarzutem naruszenia dyscypliny służbowej, wskazując na treść poleceń wpisanych w jego notatniku służbowym w dniu [...].03.2002 r. Są to "Zadania do służby patrolowej" polegające m.in. na "realizacji zadań stałych dla służb patrolowych zgodnie z zał. nr 1" (pkt. 1 polecenia). Pod wpisem znajduje się podpis Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Głównej Powiatowej Policji w M.. Skarżący przedstawił Sądowi ów załącznik, który w pkt. 10-tym, jako jedno z zadań stałych wymienia: "Uzyskiwanie w toku służby informacji o zaistniałych przestępstwach i wykroczeniach" (k. 43 akt sądowych). Zdaniem Skarżącego, "Wykaz" ten obowiązywał w dniu [...].03.2002 r. Z powyższego jednoznacznie, zdaniem Sądu wynika, iż jednym z zadań, które Skarżący otrzymał do wykonania podczas służby patrolowej, w dniu [...]03.2002 r. było uzyskiwanie informacji o zaistniałych przestępstwach i wykroczeniach. Oceniając powyższy dowód Sąd nie ma podstaw, by stwierdzić jego wiarygodność. Jeżeli jednak zostałaby ona potwierdzona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy to, zdaniem Sądu, ów "Wykaz" należy uwzględnić przy ustalaniu zakresu obowiązków Skarżącego i - na tej podstawie - przy ustalaniu następstw prawnych czynu polegającego na pozyskiwaniu w czasie służby patrolowej informacji od informatora. Zwłaszcza, jeżeli potwierdzi się wyjaśnienie Skarżącego złożone podczas rozprawy sądowej, że adres, pod którym Skarżący spotkał się z informatorem, mieścił się w obrębie trasy patrolowej. Treść załączonego "Wykazu" podważa, zdaniem Sądu, argumentację organów zarzucających Skarżącemu "zaniechanie pełnienia służby patrolowej" (k. 19 akt sądowych) i że "faktycznie tej służby nie pełnił" (k. 66). Na zbadanie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zasługuje też, zdaniem Sądu, wskazana przez Skarżącego na rozprawie praktyka wykonywania służby patrolowej zmotoryzowanej, polegająca m.in. na nieinformowaniu przełożonych o fakcie każdorazowego oddalenia się od samochodu. Potwierdzenie takiej praktyki także osłabia zarzuty naruszenia przez Skarżącego dyscypliny służbowej, poprzez "niedopełnienie obowiązku zawiadomienia przełożonego o zaistniałej w trakcie wykonywania polecenia zmianie stanu faktycznego, uzasadniającego modyfikację treści polecenia (...)" (k. 59), zwłaszcza wobec uwzględnienia treści notatki służbowej M. Sz. z dnia [...]. łącznie z treścią pkt. 10 "Wykazu", o czym była mowa wyżej. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, celem wyjaśnienia w/w wątpliwości oraz dokonania pełnych ustaleń faktycznych. Tym samym dojdzie do spełnienia słusznych, z punktu wiedzenia zasad praworządności, oczekiwań Skarżącego co do orzekania w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie przepisów ustawowych, normujących istotę tej odpowiedzialności i zasady postępowania dyscyplinarnego. Sąd ma na myśli wprowadzone do ustawy o Policji nowelą z dnia 29.10.2003 r. przepisy rozdz. 10 zatytułowanego: "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna Policjantów" oraz wykonawcze w stosunku do nich przepisy rozporządzenia z dnia 18.11.2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 198, poz. 1933). Warto w tym miejscu dodać, iż powyższe zmiany są następstwem wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 8.10.2002 r. (OTK-A 2002/5/637, Dz. U. 2002, Nr 7, poz. 58). Wobec powyższych zmian ustawowych i podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądowo-administracyjnego, Sąd uznaje za zbędne szersze ustosunkowanie się do zarzutów Skarżącego wskazujących na naruszenie przez organy orzekające w jego sprawie art. 27 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy o Policji i przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia MSWiA z 19.12.1997 r. poza stwierdzeniem, iż organy w sposób prawidłowy wskazały w/w przepisy jako materialnoprawną podstawę orzekania w sprawach dyscyplinarnych. Natomiast zarzut naruszenia art. 20 ustawy o Policji Sąd uznaje za nietrafny. Przepis ten określa jedną z metod działania Policji jako instytucji Państwa, a nie obowiązki policjantów. Co zaś tyczy się zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania, to poza tym co już wcześniej powiedziano, Sąd odnosi wrażenie, że zarzuty te wiążą się z poczuciem krzywdy, wynikającym z treści orzeczenia i jego konsekwencji, które Skarżący postrzega jako "niesprawiedliwe". Na marginesie można dodać, iż w Sejmie czeka na rozpatrzenie projekt kolejnych zmian ustawy o Policji, obejmujących także przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym. Przewiduje on m.in. możliwość odstąpienia od postępowania dyscyplinarnego i poprzestania na rozmowie ostrzegawczej, jeżeli okoliczności sprawy są oczywiste, a wykroczenie niewielkie (S. Podemski, Policjant gorzej chroniony, Rzeczpospolita z 2.03.2005 r., część C). Z powodów wskazanych powyżej, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) upsa w związku z art. 97 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O wykonalności zaskarżonego orzeczenia rozstrzygnięto na podstawie art. 152 upsa. /-/B. Popowska /-/E. Makosz-Frymus /-/D. Rzyminiak-Owczarczak MW