II SA/Po 2621/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skarg E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. L. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski JFS Wnioskiem z dnia [...]czerwca 2002 r. E. L., powołując się na to, że jest radnym Rady Powiatu S., zwrócił się do Wójta Gminy S. o udostępnienie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów: wyroku Sądu dotyczącego nieruchomości w S. i pisma, skierowanego do Komornika, dotyczącego egzekucji tego wyroku. Decyzją z dnia [...]r.- w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy- Wójt Gminy S. na podstawie art. 16 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/ 1198- dalej udip) i art. 27 ust. 1, i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( j.t. Dz.U. 101/02/926- dalej uodo), przy udziale strony M. W., odmówił E. L.. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Wójt podniósł, że wyjaśnienia w charakterze strony złożył M. W., który jako osoba fizyczna był stroną postępowania sądowego i egzekucyjnego z udziałem Gminy S. w sprawie nieruchomości położonej w S.. M.W. nie wyraził zgody na udostępnienie E.L. wyroku Sądu Rejonowego w S. w sprawie opróżnienia i wydania przez Niego jako pozwanego nieruchomości ( stawów) Gminie S. w miejscowości S. i pisma skierowanego do komornika w niniejszej sprawie; stwierdził, że udostępnienie tych dokumentów naruszyłoby Jego prywatność, prawa i wolności oraz Jego dobra osobiste. Z wyjaśnień E. L. wynika, że wiarogodne uzasadnienie potrzeby posiadania danych dotyczących nieruchomości w S. stanowi potrzeba poinformowania opinii publicznej, "z powodu ciągnącej się" od lat sprawy. Podstawę prawną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o "podanie" [winno być "ochronie"] danych osobowych. Każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych ( art. 1 ust. 1 uodo). Za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej ( art. 6 ust. 1 uodo). Zabrania się przetwarzania danych dotyczących innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym; przetwarzanie ww danych jest dopuszczalne, jeśli osoba, której dotyczą, wyrazi na to pisemną zgodę ( art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 uodo). W niniejszej sprawie M. W. nie wyraził zgody na udostępnienie wyroku Sądu Rejonowego w S.. Przetwarzaniem danych są jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie ( art. 7 pkt 2 uodo), co czyniło odmowę udostępnienia ww wyroku Sądu uzasadnioną. Udostępnienie pisma skierowanego do komornika, uwarunkowane jest spełnieniem łącznie obu przesłanek: wiarygodnym uzasadnieniem potrzeby posiadania tych danych; przekonaniem, że udostępnienie tych danych nie naruszy prawa i wolności osób, których dane dotyczą. W niniejszej sprawie druga przesłanka nie została spełniona, bowiem M. W. stwierdził, że udostępnienie E. L. owych dokumentów naruszyłoby jego prywatność oraz jego prawa i wolności jako osoby fizycznej i dobra osobiste. W odwołaniu E. L. wniósł o uchylenie decyzji I instancji i o wydanie decyzji o udostępnieniu informacji publicznej. Stanowisko swe Odwołujący się uzasadnił tym, że gospodarka mieniem komunalnym należy do kompetencji Zarządu Gminy i jest jawna. Niewłaściwym jest powoływanie się na ochronę prywatności, skoro w swym oświadczeniu E. L. wskazał, że nie interesują Go żadne dane osobowe, a tylko meritum sprawy i wnosił o usunięcie danych z kserokopii. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/ 1198), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. Wójta Gminy S.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie E. L., powołując się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, nie wniósł o udzielenie informacji w owej sprawie, lecz o przekazanie potwierdzonych za zgodność akt sprawy (wyroku Sądu Rejonowego i wniosku o egzekucję tego wyroku). Ponieważ ów wyrok, jak i wniosek o egzekucję wyroku dotyczą osoby fizycznej, nie można pominąć uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych. Art. 27 ust. 1 uodo stanowi wprost, że zabrania się przetwarzania orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym, bez zgody osoby, której one dotyczą. Wyrok Sądu Rejonowego w S. Gmina S.otrzymała jako strona postępowania sądowego i nie może go rozpowszechniać w formie urzędowego dokumentu (potwierdzonej za zgodność kserokopii), nawet gdy dotyczy sprawy, o której informacje są jawne i podlegają udip. Samorządowe Kolegium, powołując art. 1 i art. 29 ust. 2 uodo wskazało, że nie można uznać, że tylko i wyłącznie udostępnienie kserokopii wystąpienia do komornika, czy też wyroku Sądu, umożliwiło Odwołującemu jako radnemu, poinformowanie opinii publicznej o przewlekłości sprawy. Nie można podzielić poglądu Odwołującego się, że "wymazanie" z kserokopii żądanych dokumentów danych osobowych identyfikujących stronę postępowania, pozwoli na zachowanie ww przepisów uodo. Art.. 6 uodo wskazuje, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej; osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio. Żądanie udostępnienia potwierdzonych kserokopii wyroku Sądu i wystąpienia do komornika wykracza poza prawo do informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. L. wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, że decyzje naruszyły Jego dobra jako członka wspólnoty samorządowej. Gospodarka mieniem komunalnym Gminy jest jawna dla każdego obywatela- tym bardziej dla radnego, zmuszonego odpowiedzieć na interpelacje mieszkańców. Odmowa udostępnienia Skarżącemu informacji jest sprzeczna z ideą samorządności (ustawami), ponieważ obywatel ma prawo do informacji publicznej. Władze nie chcą udzielić obywatelowi informacji publicznej, przez co nie może on właściwie ocenić gospodarki finansowej Gminy i jawnych działań Zarządu. Wszyscy wiedzą, kto był stroną i lekceważenie ogółu kosztem jednego, bezumownego "dzikiego lokatora", kłóci się z zasadami zdrowego rozsądku. Skarżący podkreślił, że nie chodziło mu o dane osobowe, lecz o meritum rozstrzygnięcia Sądu, w związku z opieszałym działaniem Zarządu Gminy- niewłaściwym zarządzaniem mieniem (ok. 5 ha gruntów ze stawami w miejscowości S. I). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Ustrojodawca w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. 78/97/ 483, sprost. 28/01/319) określił, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje- w szczególności- dostęp do dokumentów ( art. 61 ust. 2 in princ. Konstytucji). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa ( art. 61 ust 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy... ( art. 61 ust. 4 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe przepisy deklarują obywatelskie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej; dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy ( P. Winczorek " Komentarz do Konstytucji RP z 2.4.1997"- Liber 2000 s. 83). Jedną z ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1198, zm. 153/02/1271), która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego człowieka ( art. 2 ust. 1 udip; T. A. Aleksandrowicz "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" W. Pr. 2004 s. 98). Ustawodawca w art. 1 ust. 1 udip wprowadził zasadę, że każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, a wszelkie wyłączenia umożliwiające zachowanie informacji publicznej w tajemnicy, potraktowane zostały przez ustawodawcę jako wyjątek od reguły jawności życia publicznego ( art 1 ust. 1 i 2 udip; T. A. Aleksandrowicz- op. cit. s. 73). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organów administracji publicznej było dokonanie oceny, czy żądane przez Wnioskodawcę dokumenty zawierały informacje o sprawach publicznych; jeśli tak, to czy zachodziły przeszkody przewidziane w ustawach, uniemożliwiające udostępnienie tych dokumentów w całości bądź w części. Ogólnie przyjęte jest w doktrynie i orzecznictwie, że wyjątki od zasady winny być interpretowane i stosowane ściśle- tak, by nie naruszało to ogólnej zasady. Błędnym było założenie, leżące u podstaw zaskarżonej decyzji, że "żądanie udostępnienia potwierdzonych kserokopii wyroku Sądu Rejonowego i wystąpienia do komornika, wykracza poza prawo do informacji publicznej" i że E. L., "powołując się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, nie wniósł o udzielenie informacji w przedmiotowej sprawie, lecz o przekazanie potwierdzonych za zgodność akt sprawy" (k. 13-12 akt administracyjnych). Wnioskodawca na żadnym etapie postępowania nie domagał się "przekazania potwierdzonych za zgodność akt sprawy", jak błędnie przyjął to organ odwoławczy. Aktami sprawy w takim znaczeniu są akta postępowania toczącego się w indywidualnej sprawie, rozstrzyganej na podstawie ustawy, z udziałem ograniczonej liczby stron zainteresowanych wynikiem takowego postępowania; jest rzeczą oczywistą, że akta sprawy takiego postępowania udostępniane są stronom postępowania na zasadach określonych we właściwych ustawach proceduralnych. Dostęp do dokumentów zawierających informacje o sprawach publicznych, dla innych podmiotów niż strony owego postępowania, odbywać się może na zasadach zawartych w udip, na podstawie wniosku zgłoszonego właściwemu organowi, przed którym toczyło się owo postępowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła taka sytuacja, bowiem E. L. nie domagał się- odpowiednio- od Sądu Rejonowego w S., ni od właściwego komornika, dostępu do informacji publicznej, zawartej w dokumentach zgromadzonych w aktach każdego z tych podmiotów. Skoro zatem Wnioskodawca nie domagał się przekazania potwierdzonych za zgodność akt sprawy (ani nawet odpisów pojedynczych dokumentów z owych akt), to argument ów nie mógł stanowić należytego uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Informacja publiczna występująca w postaci dokumentu, podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej i – w zależności od tego, co stanowi prawo- podlega upublicznieniu bądź ochronie ( T. A. Aleksandrowicz- op. cit. s.78). Dokument jest nośnikiem informacji i udostępnienie informacji publicznej może odbyć się także przez doręczenie odpisu dokumentu, zawierającego informację publiczną, skoro taki sposób i formę określił Wnioskodawca ( art. 14 ust. 1 udip). Trafnie Samorządowe Kolegium przyjęło jako nie budzące wątpliwości, że informacje w przedmiotowej sprawie- jako dotyczące prawidłowości zarządu mieniem komunalnym- mają przymiot informacji publicznej i jako takie podlegają regulacjom udip. Organ odwoławczy błędnie jednak uznał, że zachodziły przewidziane ustawą przeszkody dla udostępnienia żądanych w sprawie informacji. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że przy wykładni pojęć z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, koniecznym jest sięganie do art. 61 Konstytucji; przydatne jest nadto sięganie do rozwiązań wypracowanych w prawie międzynarodowym publicznym i w prawie unijnym ( M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA" TNOiK 2002 s. 27). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą ( art. 6 ust. 1 pkt 4a i c udip; wyroki NSA z 30.X.2002: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA 2036-2037/02; M. Jaśkowska- op. cit. s. 28). W tym znaczeniu informacją publiczną jest zatem zarówno treść odpisu wyroku Sądu Rejonowego w S., dotycząca nakazania Zainteresowanemu, by wydał Gminie nieruchomość, wchodzącą w skład mienia komunalnego, jak i odpis wniosku Gminy do komornika o wykonanie owego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1198, zm. 153/02/1271) nawiązuje do prawa europejskiego, które w szczególności w art. 255 Traktatu o Ustanowieniu Wspólnot Europejskich, wprowadzonym Traktatem Amsterdamskim, zagwarantował publiczne prawo dostępu do dokumentów. W orzeczeniu z dnia [...]r. w sprawie [...]H. H. przeciwko Radzie, Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich uchylił decyzję Rady z dnia [...]r. o odmowie wnioskodawczyni dostępu do raportu Grupy Roboczej do Spraw Eksportu Broni Konwencjonalnej. W wyroku z dnia [...]r. w sprawie [...]- Rada przeciwko H. H. , Europejski Trybunał Sprawiedliwości podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne Sądu Pierwszej Instancji, zawarte w orzeczeniu z dnia [...]r. W szczególności Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że celem decyzji [...]jest- zgodnie z zasadą demokracji i przejrzystości- zapewnienie obywatelom Unii możliwie najszerszego publicznego dostępu do treści dokumentów Rady, a podstawową zasadą jest prawo publicznego dostępu do informacji. Ograniczenia dostępu do informacji muszą być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, w myśl której derogacje pozostawać winny w ramach ograniczeń tego, co uznaje się za odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu. Organ badając wniosek o dostęp do informacji zawartej w dokumencie, winien rozważyć, czy- jeśli nie jest możliwe udostępnienie całości dokumentu- możliwym będzie udostępnienie jego fragmentu ( ze wskazaniem obywatelowi tego, że udostępnia mu się fragment dokumentu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela argumenty podniesione w owych orzeczeniach i uznaje za użyteczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Udostępnienie odpisu wyroku Sądu powszechnego z zatartymi danymi osoby fizycznej, nie stanowi naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/ 1198, 153/02/1271) oraz art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( j.t. Dz.U. 101/02/926 ze zm). Istotnym dla oceny tej części żądania Wnioskodawcy jest standard publikacji orzeczeń Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów powszechnych oraz administracyjnych, kształtujących od dziesięcioleci w tej materii kulturę prawną. W początkowym okresie działalności sądów Niepodległej Polski publikowano w zbiorach orzeczeń pełne imiona i nazwiska stron; jednakże już wówczas zdarzały się sprawy, w których publikowano dane stron w ten sposób, że oznaczano je pełnym imieniem i pierwszą literą nazwiska ( np. Walenty F., Teodor J.- w: "Zbiór orzeczeń Zgromadzenia Ogólnego SN 1918-21"- tłoczone z polecenia Ministra Sprawiedliwości- bdw, s. 90; "Orzecznictwo Sądów Polskich"- Wyd. Księgarni Hoesicka 1921- t.1, w którym przytaczano pełne imiona i nazwiska stron- np. "powód Tomasiak", "Henryk Zylbert"). Po II wojnie światowej publikowano zbiory orzeczeń, w których przywoływano imiona i pierwsze litery nazwisk stron. Przykładowo można wskazać, że w orzeczeniu SN z 7.12.1945 r.- C I 454/45, strony określone zostały przy pomocy imienia i pierwszej litery nazwiska ( Brosłanisława L., Jadwiga F. i in.- "Zbiór orzeczeń Sądu Najwyższego- rok 1947" tłoczony z polecenia Pierwszego Prezesa SN- Wyd. Ministerstwa Sprawiedliwości, zesz. 1 poz. 11 s. 39). Standard ów utrzymał się po wejściu w życie udip i uodo, i stosowany jest do dziś ( przykładowo w uchwale z 27.11.2003- III CZP 80/03, Sąd Najwyższy wskazuje "z powództwa Marii B. przeciwko Władysławowi T."- OSNC 2/05/20 s. 1). Skoro zatem Skarżący wystąpił o wydanie Mu odpisu wyroku Sądu z zatartymi danymi Zainteresowanego, to wzgląd na ochronę danych osobowych Zainteresowanego nie mógł stanowić podstawy odmowy udzielenia E. L. odpisu owego wyroku ( art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 in princ. udip i art. 27 ust. 1 uodo). Organ odwoławczy, mimo że przytoczył brzmienie art. 6 ust. 1 i ust. 2 in princ. uodo, pominął w swych rozważaniach ust. 3 art. 6 uodo, w którym ustawodawca wskazał, że informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeśli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Stan , w którym doszłoby do zatarcia danych osobowych Zainteresowanego, prowadziłby do stworzenia stanu, w którym umożliwienie określenia tożsamości osoby wymagałoby nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Z tychże przyczyn w rozpatrywanej sprawie wzgląd na prywatność osoby fizycznej nie stanowił przeszkody dla udostępnienia Skarżącemu odpisu wniosku Gminy do komornika, z zatartą informacją o imieniu, nazwisku i ewentualnie adresie Zainteresowanego ( art. art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 in princ. udip i art. 6 ust. 3 i art. 29 ust. 2 uodo). Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., należało orzec jak w sentencji. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/M.Dybowski JFS