II SA/Po 263/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 30 września 2009 r. E. C. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej: GOPS) z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 4000 zł, w związku z powodzią. Oświadczył, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 13,10 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o pow. 12,90 ha, zaś szkody spowodowane powodzią wyniosły średnio powyżej 30 %. Kierownik GOPS-u decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] odmówił E. C. przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez powódź w 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pomoc pieniężna przysługuje rolnikom, jeżeli szkody spowodowane przez powódź zostały oszacowane przez Gminną Komisję, powołaną przez Wojewodę i wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym. Następnie stwierdził, że szkody wywołane w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wyniosły, jak wynika z szacunku Gminnej Komisji, średnio 1,5%. W związku z tym nie została spełniona przesłanka wyżej określona przyznania pomocy, a określona w § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, osunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889), dalej: rozporządzenie. W odwołaniu od powyższej decyzji E. C. podniósł, że gdy Gminna Komisja dokonując szacunku strat zaliczyła ziemniaki wczesne odmiany karlena jako przemysłowe straty w gospodarstwie na skutek powodzi wyniosły ponad 30%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego by wynikał sposób ustalenia przez organ I instancji wysokości szkód w gospodarstwie rolnym E. C. Sposób ustalenia średniej wysokości szkód i jej wysokość winny zaś zostać podane w uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik GOPS w G. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił E. C. przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez powódź w 2010 r. Uzasadniając decyzję ponownie wskazał, że straty w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wyniosły 1,5 %, czego potwierdzeniem jest ostateczny protokół oszacowania strat. Organ wskazał, że wnioskodawca zgłosił straty 14 czerwca 2010 r. Gminna Komisja stwierdziła, że straty w wyniku powodzi i deszczu nawalnego wynosiły: na 6 ha uprawy buraków cukrowych - 40%, na 2 ha ziemniaków wczesnych - 40% oraz na obszarze 4,90 ha uprawy pszenżyta jarego – całkowita strata plonu. W sumie na 12,90 ha upraw rolnych prognozowany średni przychód z 3 ostatnich lat lub z 3 ostatnich lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok wystąpienia szkody wyniósł średnio 57.070,68 zł rocznie. Kwota prognozowanego dochodu w 2010 r. wyniosła 56.233,92 zł. Obniżenie dochodu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy na ogólną powierzchnię uprawy w związku z powodzią i deszczem nawalnym wyniosło 836,76 zł. Organ wskazał, że 6 maja 2010 r. wnioskodawca zakupił polisę ubezpieczenia upraw, ubezpieczenia OC w życiu prywatnym i mienia ruchomego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Kierownik GOPS orzekł, że w gospodarstwie rolnym E. C. straty zostały oszacowane w terminie 2 miesięcy od dnia wystąpienia zjawiska (protokół strat z 28.06.2010 r. – wykonany w terminie 16 dni od powodzi i deszczów nawalnych). Organ wyjaśnił, że w wyniku wniosku o ponowne przeszacowanie strat z 30 sierpnia 2010 r. Komisja w dniu 6 września 2010 r. dokonała przeklasyfikowania ziemniaków na "jadalne, co doprowadziło do obniżenia dochodu o kwotę 16.344,56 zł przy prognozowanym dochodzie 56.618,48 zł, co dało straty na poziomie 28,9%. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca zgłosił zmianę ziemniaków z "późnych" na "przemysłowe", co obniżyło dochód o kwotę 14.182,36 zł przy średnim prognozowanym dochodzie 44.880,28 zł, co dało średnie straty w wysokości 31,6%. Organ zaznaczył jednak, że Gminna Komisja nie dysponuje protokołem opatrzonym podpisami z tego szacunku strat. Wskazane wyliczenia są zaś jedynie symulacją strat przy innym podaniu upraw. Kierownik GOPS zaznaczył, że powtórne szacowania strat wykonane po terminie działania Komisji nie zostały uwzględnione przez Wojewodę Wielkopolskiego i są dokumentami, które nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Wojewoda, zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przyjął, że wniosek o ponowne oszacowanie strat został złożony po terminie, a rzeczywisty obraz strat można uzyskać maksymalnie do 60 dni od ogłoszenia stanu klęski przez właściwego Wojewodę. W związku z powyższym zdaniem organu I instancji należało oprzeć się na pierwszym protokole oszacowania strat przekazanym przez Urząd Gminy w ustawowym terminie, gdyż przy każdym kolejnym zgłaszaniu szkód wnioskodawca podawał inne gatunki ziemniaków (najpierw późne, następnie przemysłowe). Tym samym, jak uprzednio przyjęto, szkody w gospodarstwie wnioskodawcy wyniosły 1,5% i ich wysokość nie uprawniała do przyznania zasiłku. E. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi, iż błędnie nie uwzględnił faktu, że odwołujący jest producentem ziemniaków przemysłowych (kontraktacja z Zakładami Przemysłu Ziemniaczanego w L.). Wskazał, że nie jest prawdą jakoby w piśmie z 30 sierpnia 2010 r. podał, że straty powstały w ziemniakach późnych. W piśmie tym wniósł jedynie o ponowne oszacowanie strat, gdyż ziemniaki nie były jeszcze wykopane. Wyjaśnił, że w swoim gospodarstwie uprawia jedynie ziemniaki przemysłowe odmiany "Karlena", które w literaturze fachowej uchodzą za ziemniaki wczesne przemysłowe. Zdaniem odwołującego powoływanie się przez organ na zalecenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o oszacowaniu strat w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia klęski jest nieuprawnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu poza przywołaniem przesłanek uprawniających do przyznania zasiłku celowego dotyczącego złagodzenia szkód spowodowanych przez powódź w 2010 r. wskazało, że w aktach sprawy znajduje się protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym strony, sporządzony przez Zespół Komisji w Gminie G., z którego wynika, że straty w tym gospodarstwie wyniosły 1,5 % średniej rocznej produkcji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika GOPS, iż powtórnego szacowania strat nie można było uwzględnić, gdyż zostały zgłoszone po terminie. E. C. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zarzucił organowi II instancji naruszenie przy jej wydaniu art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącego możliwości dowodzenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, art. 87 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia o zalecenia MRiRW dotyczące terminów szacowania szkód, choć nie stanowią one źródła prawa, art. 7 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś rodzaju prowadzonych upraw oraz rozmiaru spowodowanych w nim strat w wyniku powodzi, art. 8 i 9 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na bliżej nieokreślonych przepisach, bez podania daty ich wydania, miejsca publikacji, pomimo zgłaszanych wątpliwości w tym zakresie, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa poprzez pominięcie dowodu z oględzin i opinii biegłego oraz przesłuchania skarżącego odnośnie rodzaju uprawianych przez niego ziemniaków, art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, art. 136 kpa poprzez zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego, § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż średnią wysokość szkód w gospodarstwie ustala komisja gminna, a nie kierownik OPS na podstawie protokołu oszacowania sporządzonego przez tę komisję. Skarżący przytoczył postępowanie Gminnej Komisji, w szczególności zaś postępowanie co do kwalifikacji ziemniaków, pierwotnie jako wczesnych jadalnych, następnie jako późnych jadalnych, na końcu zaś jako przemysłowych. Wskazał, iż od początku postępowania konsekwentnie podawał, że szkodą objęte zostały ziemniaki przemysłowe wczesne odmiany Karlena. Dlatego w protokole oszacowania szkód ziemniaki te zostały określone jako wczesne, bez wzmianki, iż są to ziemniaki jadalne. Nieuzasadnione było więc przyjęcie, że są to ziemniaki jadalne. Organy zaniechały jednak przeprowadzenia dowodów na okoliczność rodzajów upraw, w których wystąpiła szkoda, choć skarżący w piśmie z 23 września 2010 r. wyraźnie wskazywał, że ziemniaki nie zostały jeszcze zebrane i istnieje możliwość oraz potrzeba skontrolowania plantacji i sprawdzenia ziemniaków pod kątem zawartości w nich skrobi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej: p.p.s.a.]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych /.../ (Dz. U. Nr 132, poz. 889), dalej: rozporządzenie, zgodnie z którym pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Poza sporem jest, że E. C. jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w jego gospodarstwie powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010 r. Przedmiotem sporu pozostaje zaś rozmiar szkód w uprawach rolnych spowodowanych w gospodarstwie rolnym skarżącego przez powódź w 2010 r., a także prawidłowość przyjętej przez organy orzekające procedury ich szacowania. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 2 pkt 2, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) [§ 4 ust. 2 rozporządzenia]. Przy czym, wnioski, o których mowa w § 4 ust. 1, składa się w terminie do 30 września 2010 r. (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wojewodowie zobowiązani zostali zaś, by w terminie do 15 września 2010 r. przekazać właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, wraz kwotą obniżenia dochodu obliczonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1857/2006 (Dz.U.EU.L. Nr 358, poz. 3 ze zm.) [§ 9 ust. 3 rozporządzenia]. Organy orzekające rozpoznając niniejszą sprawę oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na pierwotnym protokole oszacowania strat sporządzonym przez Zespół Komisji w dniu 28 czerwca 2010 r. i wziąwszy pod uwagę okoliczność, że straty w tym protokole oszacowano na 1,5 % średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym skarżącego odmówiły mu przyznania zasiłku celowego dotyczącego złagodzenia skutków powodzi. Stwierdziły przy tym, że kolejnych oszacowań nie można było uwzględnić ponieważ protokoły z tychże oszacowań zostały przedłożone po terminie. W ocenie Sądu protokół oszacowania Zespołu Komisji z 28 czerwca 2010 r. nie był - na co zwrócił uwagę skarżący - jedynym dowodem, który należało uwzględnić w niniejszej sprawie. Wskutek wniosku skarżącego z 30 sierpnia 2010 r. Zespół Komisji sporządził aneks do protokołu z 28 czerwca 2010 r., w którym podano, że dokonano ponownego oszacowania strat z uwagi na fakt, że ziemniaki określone jako wczesne nie zostały wykopane. Do tegoż aneksu dołączono dwa arkusze, w których wyliczono odmiennie, w zależności od kwalifikacji ziemniaków na przemysłowe albo późne, poziom strat w gospodarstwie rolnym skarżącego. I tak przy założeniu, że na 2 ha użytków rolnych należących do skarżącego znajdowały się ziemniaki przemysłowe wysokość strat Zespół Komisji oszacował na 31,6%, co obligowałoby organy orzekające do udzielenia pomocy w formie przedmiotowego zasiłku celowego. Przy założeniu zaś, że użytek ten był obsadzony ziemniakami późnymi straty oszacowano na 28,9%. Niedopuszczalne było uznanie przez organy obu instancji, iż przekazanie po terminie określonym w § 9 ust. 3 rozporządzenia wójtowi (działającemu z jego up. Kierownikowi GOPS w G.) kolejnych protokołów oszacowania szkód sporządzonych przez Zespół Komisji upoważnia organy do pominięcia tych protokołów jako dowodów w sprawie. Po pierwsze zważyć należy, iż termin "do dnia 15 września 2010 r." zakreślony w powołanym w zdaniu poprzednim przepisie odnosi się do Wojewody i ma charakter terminu instrukcyjnego. Jego przekroczenie nie powoduje wygaśnięcia uprawnień w zakresie czynności objętej tym terminem. Oznacza to, że organy decydujące o udzieleniu pomocy winny były włączyć do materiału dowodowego powołane protokoły i w uzasadnieniach swych decyzji ocenić ich wiarygodność(art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa). Ponadto czyniąc ustalenia co do wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym, w tym co do odmiany ziemniaków uprawianych przez skarżącego w 2010 r., organy powinny były skorzystać z wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 § 1 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia nie mogą ograniczać dopuszczalności przeprowadzenia na wskazane w nim okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, gdyby akt rangi podstawowej zawierał takie zastrzeżenia, istniałyby podstawy do stwierdzenia sprzeczności takiej regulacji z ustawą. Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając pogląd wyrażony w wyroku tego samego Sądu z 27 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III 1838/91, ONSA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa. NSA wskazał, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2008 r. nr 173, poz. 1070 ze zm.). Delegacja ta upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006r. Nr 155, poz. 1109 - przepisy wydane na podstawie tego samego przepisu delegacyjnego co rozporządzenie mające zastosowanie w niniejszej sprawie). Zatem Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w kpa (por. wyrok NSA z 15 maja 2009 r., sygn. I OSK 928/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Identyczne rozważania odnieść należy zatem do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010r. Przyjęcie bowiem, co zdają się sugerować organy orzekające, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody skutkowałoby pozbawieniem strony możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Po 58/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć w tym miejscu należy, iż z protokołu oszacowania strat z 28.6.2010r. nie wynika w istocie, czy szkody w uprawach dotyczyły ziemniaków jadalnych, czy przemysłowych. Informacji takiej nie zawiera wniosek o ponowne oszacowanie strat. W tych okolicznościach odmowa oceny arkuszy dołączonych do aneksu protokołu z dnia 28 czerwca 2010 r.(k. 3 i 4 akt adm.) oraz niewyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość jaką odmianą ziemniaków były obsadzone użytki rolne w prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie rolnym, świadczą, zważywszy na treść § 2 pkt 3 rozporządzenia, o naruszeniu przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności zaś organy ustalą odmianę ziemniaków, w uprawie której doznano szkody, ocenią jej wielkość z wykorzystaniem wszelkich ujawnionych w sprawie dowodów, w tym sporządzonych aneksów do protokołu z dnia 28 czerwca 2010r. Będą miały przy tym na względzie, iż przepisy rozporządzenia nie mogą ograniczać dopuszczalności przeprowadzenia dowodów przewidzianych w kpa. W decyzjach należy zawrzeć ocenę materiału dowodowego odpowiadającą wymogom art. 80 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art.107 § 3 kpa). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.