II SA/Po 2649/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przed hałasem; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek Skarżący – T.M. reprezentowany przez adwokata M.P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w P. skargę na postanowienie z dnia [...]10.2003 roku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] uchylające postanowienie Starosty C. z dnia [...]08.2003 r. nr [...] wzywające Spółkę "A" w B. do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska i umarzające postępowanie organu I instancji , żądając jej uchylenia i zasądzenia od uczestnika postępowania wskazanego jako Spółka "A" w B. na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...]zł. W omawianej sprawie organ I instancji wydał w dniu [...]08.2003 roku postanowienie, którym wezwał Spółkę "A" w B. do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek skarżącego zostało wszczęte postępowanie w sprawie uciążliwości hałasowej związanej z funkcjonowaniem ZPUH "B" - zakładu prowadzonego przez M.Ż. (obecnie Spółki "A" ) przy Os. C. w B. Organ ten ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu uchwalonego uchwałą nr [...] w dniu [...]05.1999 roku teren, na którym usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącego (Os. C.) przeznaczony jest na teren rzemiosła produkcyjnego lub składów na wydzielonych działkach o numerach urbanistycznych "1"-"5" i średniej wielkości działki 2 240 m 2 a także, iż sposób zagospodarowania produkcyjnej części działki winien uwzględniać przepisy prawa budowlanego oraz zasady ochrony środowiska (strefy). Organ ten ustalił, że zakład przekracza o 14,1 dB dopuszczalne normy hałasu w porze nocnej przewidziane rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 roku w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 66, poz. 436). Organ przyjął bowiem, że rzeczony teren - biorąc pod uwagę jego przeznaczenie (obok funkcji rzemiosła produkcyjnego lub składów istnieje też funkcja mieszkaniowa) - był najbardziej zbliżony do przeznaczenia terenu wymienionego w załączniku do rozporządzenia (Tabela 1, lp. 3 pkt "b"- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi), dla którego to terenu dopuszczalny poziom hałasu dla pory nocnej wynosi 40 dB. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...]08.2003 roku wniósł M.Ż. żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że teren, na którym położony jest zakład produkcyjny nie jest objęty normami akustycznymi i w tym względzie powołał się na w/w rozporządzenie z dnia 13 maja 1998 r. i art. 4 ust. 2 "a" ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska, ustawę o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) a także na uchwałę nr [...] z dnia [...]05.1991 r. Gminnej Rady w B., powołującą miejscowy, szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowo składowych w B., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...] z dnia [...]07.1991 roku. Zgodnie z tym planem rzeczony teren został zakwalifikowany do terenów rzemiosła produkcyjnego lub składów z tym, że od ulic przewidziano możliwość usytuowania budynków mieszkalnych właścicieli. W pkt. 1.2. tekstu planu wprost stwierdza się, że podstawową funkcją obszaru objętego planem szczegółowym jest drobny przemysł i składowanie dla wszystkich podmiotów gospodarczych z przewagą rzemiosła produkcyjnego o różnej fazie zaawansowania produkcyjnego. Według żalącego funkcjonujące tam zakłady nie stanowią rzemiosła usługowego a rzemiosło produkcyjne o znacznej dynamice produkcyjnej. Żalący podniósł i to, że postępowanie obecne jest bezprzedmiotowe gdyż ten sam stan faktyczny był już przedmiotem postępowania w wyniku, którego została wydana ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu [...]05.1999 r. nr [...], która uchyliła decyzję Starosty C. z dnia [...]02.1999 r. nr [...] i umorzyła postępowanie. Żalący podkreślił, iż stan prawny nie zmienił się jak również stan faktyczny a więc wobec braku nowych okoliczności postępowanie w tej samej sprawie winno ulec umorzeniu. Rozpoznając sprawę wywołaną wniesionym zażaleniem, organ II instancji uznał zasadność zarzutów podniesionych przez żalącego, w szczególności zarzut rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ostateczną decyzją wydaną w dniu [...]05.1999 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Dodatkowo ustosunkowując się do wskazanej w zażaleniu podstawy prawa materialnego, organ odwoławczy podniósł, że mimo zmiany przepisów prawa i wprowadzenia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uznać należy, że nowe regulacje prawne wychodzą z tego samego założenia co poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a mianowicie zapewnienia w środowisku przestrzegania dopuszczalnych norm poziomu hałasu i obowiązują te same co przewidziane rozporządzeniem z dnia 13 maja 1998 r. dopuszczalne poziomy hałasu. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji wskazał, iż brak jest przepisu, który pozwalałby wnioskującego o podjęcie działań T.M. traktować jako stronę prowadzonego w tej sprawie postępowania. Konsekwentnie w myśl tego rozumowania postanowienie z dnia [...]10.2003 roku nie zostało doręczone T.M. Powyższemu postanowieniu wydanemu przez organ II instancji skarżący zarzucał : - naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. , poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługują prawa strony w tym postępowaniu, - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż sprawa uciążliwości hałasowej związanej z funkcjonowaniem ZPUH "B" w B. była już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...]05.1999r. SKO w P., uchylającą decyzję Starosty C. z dnia [...]02.1999r., w której ustalono dla ZPUH "B" w B. dopuszczalny poziom hałasu podczas, gdy po wydaniu w/w decyzji weszły w życie nowe przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, a zwłaszcza art. 113 i 114 tej ustawy, rozszerzając ochronę przed hałasem, - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a w szczególności § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że teren, na którym usytuowany jest dom jednorodzinny skarżącego oraz obecnie Spółka "A" nie podlega ochronie akustycznej. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że odmówiono mu praw strony pomimo, że na jego wniosek zostało wszczęte postępowanie przed organem I instancji, który wydał w dniu [...]08.2003 r. postanowienie i w tym zakresie powołał się na uchwałę NSA z dnia 11.10.1997 r. wydaną w sprawie NOPS 11/99, ONSA 2000/1/6, w której stwierdzono, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości, położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.c. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości i na wyrok NSA w Warszawie z dnia 1.01.1999 r. wydanego w sprawie U IV S.A. 2264/96, Lex nr 48174, w którym stwierdzono, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ administracji państwowej decyzji zmierzającej do ochrony interesów. Skarżący wskazywał, iż wskutek uznania go przez organ II instancji za osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, nie został jemu doręczony odpis skarżonego postanowienia i wobec tego, że o treści tego postanowienia dowiedział się z pisma SKO w P. z dnia [...]10.2003 r. Starostwa Powiatowego w Ch. - należy przyjąć, że skarga została wniesiona w terminie. Skarżący naruszenie przepisów prawa materialnego upatrywał w tym, że skoro w uzasadnieniu skarżonego postanowienia stwierdzono, iż postanowienie z dnia [...]08.2003 roku wydane przez organ I instancji jest nieważne i wskazano na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. to brak było podstaw do uchylenia w normalnym trybie zaskarżonej decyzji. Nadto - zdaniem skarżącego - organ II instancji orzekając nie wziął pod uwagę tego, że w dniu [...]04.2001 r. uchwalona została ustawa - Prawo Ochrony Środowiska w nowym brzmieniu, przy czym art. 114 ust. 1 tej ustawy wzmaga ochronę przed hałasem i przy możliwości różnych interpretacji rodzajów terenów, nakłada obowiązek uznania danego terenu, jako takiego, dla którego dopuszczalny poziom hałasu jest najniższy. Skarżący podnosił i tę okoliczność, ze od 1999 r. Spółka "A" rozszerzyła swą działalność i natężenie hałasu wzrosło. Nadto skarżący zarzucił organowi II instancji, że ten błędnie interpretuje prawo bowiem właściwą interpretację przepisów odnośnie kwalifikacji spornego terenu dokonało Ministerstwo. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu potwierdził słuszność wywodów skarżącego co do jego legitymacji procesowej wskazując, iż w istocie jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Organ jednak wskazał na brak możliwości zmiany zaskarżonego postanowienia w trybie przepisów art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm), z tych względów, że sprawa ta została rozstrzygnięta już inną decyzją ostateczną - decyzją SKO z dnia [...] maja 1999 r. i według organu II instancji skarżący może uzyskać powtórną ocenę stanowiska zaprezentowanego w/w/ decyzją wnioskując o jej weryfikację na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. W pozostałej części ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, organ odpowiadający na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżącego. Otóż z podnoszonych w skardze zarzutów jedynie jeden okazał się zasadny. Mianowicie rację miał skarżący, iż organ II instancji dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 28 k.p.a., przez co przyjął, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją. W tym względzie należy odwołać się do bogatego i utrwalonego już orzecznictwa NSA (przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z 25.10.1999 r., IV S.A. 1714/97, Lex nr 47916; wyrok NSA w Warszawie z 13.09.2000 r., V S.A. 618/99, Lex nr 49947; wyrok NSA w Warszawie z 6.12.2000 r., IV S.A. 2410/98, Lex nr 54757; wyrok NSA w Warszawie z 3.08.2000 r., I S.A. 565/99, Lex nr 54198; wyrok NSA w Warszawie z 14.04.2000 r., III S.A. 1876/99, Lex nr 47938). Skarżący bowiem ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. a jego interes prawny wynika m.in. z przepisów k.c. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze - w ocenie Sądu - nie zasługiwały one na uwzględnienie. Otóż w istocie rację ma organ II instancji, że sprawa uciążliwości spowodowanej hałasem, którego emisja wiąże się z działalnością zakładu produkcyjnego "B" - obecnie Spółki "A" - była już poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Mianowicie w dniu [...]05.1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając jako organ odwoławczy w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od decyzji organu I instancji z dnia [...]02.1999 r. - wydało decyzję, którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji podał motywy takiego rozstrzygnięcia. Obecnie organ I instancji wydając skarżone postanowienie z dnia [...]08.2003 r. w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym przez skarżącego ponownie przedmiotem badania uczyniło uciążliwość hałasową związaną z zakładem produkcyjnym "B". Tak więc skoro od tego postanowienia zostało wniesione zażalenie, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując to zażalenie działało jako organ odwoławczy - co oznacza to, iż organ ten nie mógł orzec o nieważności postanowienia z dnia [...]08.2003 r. bo przepisy k.p.a. wyłączają stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zastosowanie bowiem sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - komentarz do art. 138 k.p.a. , teza 9, str. 608-609, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. Wydanie, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r. Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznając, iż skarżone postanowienie Starosty C. z dnia [...]08.2003 r. zmierzające do wydania decyzji - pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska- dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją, zaś nowe regulacje prawne wychodzą z tego samego założenia, co obowiązujące poprzednio przepisy ustawy o ochronie środowiska, mianowicie zapewniają w środowisku przestrzeganie dopuszczalnych norm poziomu hałasu - na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnione jedynie było do uchylenia zaskarżonego postanowienia bez umorzenia postępowania organu I instancji. W wyroku z 8.08.1995 r., S.A./Wr96/95 (nie publ.) NSA stwierdził: "Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Umorzenie zaś postępowania I instancji przez organ II instancji przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne, wydane w toku postępowania, jest niedopuszczalne. Stanowi bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. i rażąco narusza powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." Należy także przytoczyć tezę do wyroku NSA w Warszawie z dnia 15.03.2004 r. (II S.A. 3059/02, Lex nr 150827) "Art. 144 k.p.a., zgodnie z którą w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, nie może być interpretowany jako dopuszczający prawną możliwość zmiany rodzaju rozstrzygnięcia przewidzianego dla określonej kategorii spraw, co - biorąc pod uwagę przepis art. 105 k.p.a. - oznacza, iż tylko w drodze decyzji administracyjnej organ II instancji mógł umorzyć postępowanie gdy uznał, że postępowanie z tej przyczyny ,że było już przedmiotem rozstrzygnięcia ostateczną decyzją, stało się bezprzedmiotowe. Tak więc art. 144 k.p.a. (który jako podstawę prawną powołuje organ administracyjny w skarżonym postanowieniu) nie daje zatem organowi II instancji żadnych podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Przepis art. 138 (na który także powołuje się organ II instancji w skarżonym postanowieniu) będzie miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowana słowem; "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia, organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygać o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w drodze postanowienia. Organ administracyjny może umorzyć postępowanie zażaleniowe, stosując odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. gdy skarżący cofnie zażalenie (glosa Adamiak B., Borkowski J. do wyroku NSA z dnia 7.04.1992r., I S.A. 1547/92, Prok. I Pr. 1995/3/76-t.2). Tak więc odnosząc się do omawianej sprawy jedyną podstawą do umorzenia postępowania pierwszej instancji było stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. bowiem organ administracyjny II instancji podał, iż sprawa dotycząca uciążliwości hałasowej została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. NSA w Warszawie w tezie pierwszej do wyroku z 06.08.1999 r. IV S.A. 1167/97, Lex nr 47913) stwierdził, iż " (...) jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną(...)". Oznacza to, iż w takiej sytuacji jedynie w formie decyzji można uchylić skarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Jednak w tej sprawie organ I instancji wydał postanowienie, na które wniesiono zażalenie. Tak więc organ II instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia (wyrok NSA w Warszawie z 29.05.2001 r., II Sa 980/00, Lex nr 55024) -co też uczynił. Niemniej w tej konkretnej sprawie organ odwoławczy jako właściwy do rozpatrzenia zażalenia miał wyłącznie kompetencje do dokonania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie był zatem właściwy do wkroczenia w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy. Konkludując powyższe wywody należy stwierdzić, iż co najwyżej organ II instancji mógł uchylić skarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) z tym wskazaniem aby organ I instancji dokonał kwalifikacji pisma wszczynającego postępowanie i rozważył możliwość jego umorzenia decyzją wobec tego, iż sprawa uciążliwości hałasowej była już uprzednio rozpoznawana i zakończona decyzją ostateczną. Bądź też organ II instancji mógł poprzestać wyłącznie na uchyleniu skarżonego postanowienia organu I instancji, dając jemu wytyczne co do ewentualnego wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. W komentarzu do art. 144 k.p.a. (na który to przepis powołuje się organ II instancji w skarżonym postanowieniu) B. Adamiak i J. Borkowski - autorzy komentarza do k.p.a. (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, 7 wydanie, teza 1, str. 619) wskazują, iż "Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować(...)" wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego". Obecnie organ II instancji rozpatrując zażalenie inwestora od postanowienia z dnia [...]08.2003 r. uwzględni powyższe uwagi a nadto uwzględni zmianę przepisów, na którą powołuje się skarżący i oceni czy owa zmiana ma wpływ na rozstrzygnięcie w danej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - należało orzec jak w sentencji. /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek MK