II SA/Po 266/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. odmówił A. G. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci S. G. i R. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na S. G., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole ponadgimnazjalnej i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na R. G. na okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł lub kwoty 583,00 zł , jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, iż stosownie do treści art. 5 ust.3 tego tej ustawy w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wyjaśnił, że najniższy zasiłek rodzinny w okresie zasiłkowym 2011/2012 wynosi 68,-zł. W okresie zasiłkowym 2010/2011 przysługiwało Pani prawo do zasiłku rodzinnego, ze względu na dochód nie przekraczający kwoty 583,- zł. Organ na podstawie oświadczeń o dochodach niepodlegających opodatkowaniu stwierdził, że rodzina A. G. w roku 2010 uzyskała dochód z gospodarstwa rolnego w wys. 30.187,53 zł ( 189,83 zł x 13,2520 ha przeliczeniowego x 12 miesiecy) oraz ze stypendium syna S. w wys. 1.500,00 zł - łącznie 31,687,53 zł co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 660,16 złotego miesięcznie i przekracza o 77,16 zł kryterium uprawniające do świadczeń rodzinnych, które dla rodziny wnioskodawczyni wynosi 583,00 zł. Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wyjaśnił także, iż strona zwróciła się o odliczenie od dochodu części gospodarstwa rolnego, która spowodowała obniżenie dochodu wskutek deszczu nawalnego, ponieważ straty w gospodarstwie rolnym w uprawach rolnych wyniosły 30,9 % średniej rocznej produkcji. Do wniosku załączono protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych deszczem nawalnym, co miało miejsce w okresie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 31 maja 2010 r. W związku z powyższym organ wskazał na treść art. 33 ust. 3 ustawy 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., zgodnie z którym jeżeli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30 % powierzchni gospodarstwa rolnego poszkodowanego ubiegającego się o świadczenia z pomocy społecznej albo świadczenia rodzinne, w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej albo prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 tej ustawy powódź oznacza zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w maju i czerwcu 2010 r. W związku z powyższym nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 33 ust. 3 ustawy, ponieważ szkody w gospodarstwie wnioskodawczyni spowodowane zostały deszczem nawalnym i zgodnie z ww. definicją powodzi, nie kwalifikują się do odliczenia od dochodu. Wobec powyższego, ponieważ miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe o kwotę 77,16 zł, tj. o kwotę większą niż 68,00 zł (kwotę najniższego zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2011/2012), strona nie posiada uprawnień do zasiłku rodzinnego na w/wym. dzieci na okres zasiłkowy 2011/2012 i tym samym zgodnie z treści art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługują jej również dodatki do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podała, iż do wniosku o świadczenia rodzinne odwołująca załączyła protokół oszacowania szkód powstałych w jej gospodarstwie w związku z wystąpieniem powodzi 2010 r. Komisja we wskazanym protokole wpisała, iż szkody powstały w wyniku deszczy nawalnych i przez ten zapis organ pierwszej instancji odmówił odwołującej uwzględnienia strat, co miało wpływ na przyznanie świadczeń rodzinnych. Zdaniem odwołującej, każda powódź powstaje z opadów deszczu. Odwołująca wskazała również definicję szkód spowodowanych przez powódź zawartą w przepisach o ubezpieczeniu upraw rolnych i gospodarskich, a także w ustawie o Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa. Ponadto podniosła, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., iż złożyła dokument potwierdzający utratę dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i straty te powinny zostać odliczone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po rozpatrzeniu i wyjaśnieniu treści przepisów art. 5 ust. 1, 2, 8 i 8a, art. 3 pkt 1, 2 i 10 organ odwoławczy ustalił, iż rodzina odwołującej uzyskała w 2010 roku dochód w łącznej wysokości 31.687,53 zł. Miesięczny dochód czteroosobowej rodziny odwołującej wyniósł 2.640,63 zł., a co za tym idzie, dochód na osobę w rodzinie wynosi 660,16 zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył wysokość dochodu rodziny biorąc pod uwagę dochód z gospodarstwa rolnego, bez odjęcia strat powstałych w tym gospodarstwie. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., jeżeli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30 % powierzchni gospodarstwa rolnego poszkodowanego ubiegającego się o świadczenia z pomocy społecznej albo świadczenia rodzinne, w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej albo prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi. Przepisy ustawy mają zastosowanie również do skutków zdarzeń zaistniałych na obszarze gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku działania osunięcia ziemi, mających miejsce w 2010 r. Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 ww. ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. przez powódź należy rozumieć zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. Organ wyjaśnił, iż powódź to nie jest to samo co deszcze nawalne. Ustawodawca nie przewidział definicji deszczy nawalnych, ale w ujęciu potocznym przez deszcze nawalne należy rozumieć krótkotrwały deszcz o dużym natężeniu, którego czas trwania waha się od kilku do kilkudziesięciu minut w warunkach klimatu umiarkowanego. Łączna wielkość opadu przekracza wtedy 100 mm. Występuje tylko w okresie letnim i na ogół jest związany z niewielkim obszarem. Niekiedy takie opady mogą wywołać powódź, ale może być ona również wynikiem roztopienia śniegu, powstać wskutek silnego wiatru, zatorów lodowych. Jak wynika z protokołu oszacowania, szkody powstałe w gospodarstwie odwołującej były spowodowane wystąpieniem deszczy nawalnych. Kolegium zauważyło, ze ustawodawca wyraźnie wskazał, iż przepisy cyt. wyżej ustaw mają zastosowanie do powodzi oraz szkód powstałych w związku z osunięciem ziemi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto w umowach ubezpieczeniowych zawieranych przez rolników na wypadek szkód spowodowanych wystąpieniem zjawisk atmosferycznych przewidziane jest ubezpieczenie od ryzyka powodzi i deszczy nawalnych, a zatem nie można tych zjawisk utożsamiać. Tym samym - zdaniem Kolegium - wyliczenia dochodu rodziny dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą zastrzeżeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. podniosła, iż straty, które poniosła w maju 2010 r. w swoim gospodarstwie rolnym spowodowane były przez powódź, a nie jak błędnie określiła to komisja gminna, przez deszcz nawalny. Błędna kwalifikacja przyczyny powstania szkód obliczona jest na pozbawienie osób poszkodowanych stosownej pomocy. Skarżącą podniosła, iż z powodu powodzi poniosła straty ok. 7500 zł. Ponadto w jej ocenie organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do treści jej odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na dzieci S. i R. Grzegorków z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1- 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Kwestią sporną jest ustalenie czy przy obliczeniu dochodu rodziny skarżącej winien znaleźć zastosowanie przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia ustawy 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 123, poz. 835 ze zm.) zgodnie, z którym jeżeli zalaniu na skutek powodzi uległo co najmniej 30 % powierzchni gospodarstwa rolnego poszkodowanego ubiegającego się o świadczenia z pomocy społecznej albo świadczenia rodzinne, w okresie do dnia 31 grudnia 2011 r. przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej albo prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu z gospodarstwa rolnego nie wlicza się powierzchni, która uległa zalaniu na skutek powodzi. W ocenie skarżącej w maju 2010 r. jej gospodarstwo zostało dotknięte przez powódź co uzasadnia zastosowanie ww. przepisu art. 33 ust. 3 przy obliczaniu dochodu jej rodziny za rok 2010 r. Tymczasem w ocenie organu, szkody jakie wystąpiły w uprawach rolnych w gospodarstwie skarżącej wywołane były przez deszcze nawalne, co wynika z protokołu z dnia 12 lipca 2010 r. sporządzonego przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 226/09 z dnia 8 czerwca 2009 r., a nie powódź w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. Organ uznał, że deszcz nawalny oraz powódź mają charakter odrębnych zjawisk naturalnych i nie ziściła się przesłanka określona w ww. art. 33 ust. 3 uzasadniająca odliczenie, przy obliczaniu dochody rodziny skarżącej, powierzchni zalanej wskutek powodzi. Jak słusznie wskazały organu obu instancji ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. w art. 3 pkt 1 zawiera definicję powodzi w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez powódź należy rozumieć zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. W opinii Sądu z powyższej definicji wynika, że kluczowe znaczenia dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi niezbędne jest ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadującym. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy pojęcie powodzi nie może być utożsamiane z zjawiskiem deszczu nawalnego, są to dwa odrębne zjawiska. Jednakże bezspornym jest, iż wystąpienie deszczu nawalnego może wywołać zjawisko powodzi w rozumieniu ww. art. 3 pkt 1 ustawa z dnia 24 czerwca 2010. Niewątpliwie deszcze nawalne, które jak wynika z protokołu Zespołu Komisji w Gminie Ż. z dnia 12 lipca 2010 r., wystąpiły w maju 2010 r. w m.in. na terenie gospodarstwa A. G., potencjalnie mogły wywołać wystąpienie wód śródlądowych i zalanie terenów znajdujących się w ich pobliżu. Rozpoznając przedmiotową sprawę organu nie podjęły jakiejkolwiek próby ustalenia czy w sąsiedztwie gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego należącego do strony skarżącej znajdują się wody śródlądowe, które w maju 2010 r. wystąpiły wskutek stwierdzonych deszczy nawalnych i zalały te grunty. Organy zaniechały dokonania powyższych ustaleń koncentrując się jedynie na uznaniu, że na terenie gospodarstwa skarżącego powstały straty spowodowane deszczem nawalnym. W szczególności kwestii tej nie rozważył organ drugiej instancji pomimo podnoszenia przez skarżącą już na etapie postępowania odwoławczego, iż straty w jej gospodarstwie spowodowane były przez powódź wywołaną przez deszcz nawalny. Zdaniem Sądu powyższe działanie stanowiło naruszenia nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego wyartykułowanych wprost w art. 7, art. 77 § 1 kpa, przez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie, uniemożliwiające w istocie stwierdzenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowani art. 33 ust. 3 ustawy z dnia ustawy 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. i w konsekwencji stwierdzenia czy dochód rodziny A. G. osiągnięty w 2010 r. został ustalony w prawidłowy sposób. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia 5 grudnia 2011 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W szczególność powinny ustalić, czy w wyniku deszczy nawalnych, które miały miejsce w maju 2010 r. doszło do wystąpienia wód śródlądowych (płynących bądź stałych) w wyniku, którego doszło do zalania przynajmniej 30 % powierzchni gospodarstwa rolnego należącego do rodziny A. G. Na marginesie należy podkreślić, iż w powoływanym art. 33 ust 3 ustawy z 24 czerwca 2010 r. mowa jest o zalanej powierzchni gospodarstwa, a nie o wysokości szkody spowodowanej wystąpieniem powodzi na terenie gospodarstwa rolnego. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.