II SA/Po 2662/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant st.sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi 1/R. H., 2/T.H., 3/J.H., 4/J. W., 5/J. K., 6/J. K., 7/G. T., 8/M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 10,- zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]r. zmienioną decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 154 kpa, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonego uchwałą Nr X/58/II/94 Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r., ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa P. Nr 22, poz. 246 ustalił na wniosek Spółki z o.o. "A" z siedzibą w P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, przyłączy technicznych i stacji transformatorowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej w rejonie o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności w II strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Na terenie tym maksymalny procent zabudowy wynosi 50 % zabudowy działki, a minimalna powierzchnia wydzielonych działek pod planowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi od 200 m kw. do 1500 m kw. w II strefie. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P. Prezydent Miasta P. ustalił dla Spółki z o.o. "A" z siedzibą w P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji wodociągu na ulicy [...] (nr działki [...]) na odcinku do istniejącego wodociągu na wysokości ul. [...] (dz. nr [...]) do wysokości działki nr[...] oraz kanału sanitarnego i kanału deszczowego. Spółka z o.o. "A" z siedzibą w P. wnioskami z dnia [...] listopada 2001 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nr [...] na terenie działki nr [...] ark. 6, obręb[...] położonej przy ul. [...] w P. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) na wniosek inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych nr [...] do [...] z wewnętrzną instalacją gazową do kotła co przy ul. [...] dz. [...] obejmującego budowę dziewięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania dokona geodezyjnego podziału działki. Ponadto, że inwestor uzyskał zapewnienie dostawy energii elektrycznej, wody i gazu oraz odbioru ścieków i wód opadowych. Pismem z dnia [...] września 2002 r. R. H. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z prośbą o wyjaśnienie prawidłowości wydania Spółce z o.o. "A" pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych przy ul. [...] na działce nr [...]. Podniósł, że działka stanowiąca drogę jest drogą prywatną a żaden z współwłaścicieli nie został powiadomiony o zamiarze budowy. W odpowiedzi poinformowano R. H. , że pozwolenie obejmuje budowę zespołu budynków, spełniających wymogi techniczne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...]grudnia 1994 r. Wobec powyższego, R. H. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie prawidłowości wydania decyzji z dnia [...]r. podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Działka nr [...], położona jest przy ulicy [...] (dz. nr [...]), która stanowi drogę prywatną, zapisaną w KW Nr [...], którą prowadzi Sąd Rejonowy w P. . Ponadto, współwłaściciele działki (nr [...]) nie wyrażali zgody na budowę i nie byli powiadamiani o zamiarze budowy. Przedmiotowa decyzja zezwalając na budowę 5-klatkowych budynków narusza przepisy powołanego rozporządzenia. Wojewoda w piśmie z dnia [...] stycznia 2003 r. skierowanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. zwrócił się o zbadanie sprawy w drodze wznowienia postępowania. Dodał też, powołując się na pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 1999 r., że działka nr [...] zajęta pod ulicę [...] jest własnością prywatną, administrowaną przez Zarząd Dróg. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 123, art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 149 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. W toku postępowania R. H. , powołując się na pismo Prezydenta Miasta P. skierowane do B. D. , wyjaśnił, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1990 r., jednakże nie stała się własnością Miasta i nie zalicza się do dróg publicznych. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2003 r. podniósł, że zarówno on jak i współwłaściciele działki nr [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Faktem jest, że udzielił zgody na uzbrojenie ul. [...], ale nie jest to równoznaczne z wyrażeniem zgody budowę budynków. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r. i orzekł, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] grudnia 1994 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II MB9.m.9. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej niskiej w rejonie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w II pośredniej strefie intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjnego. Odnosząc się do zarzutów R. H. organ administracji stwierdził, że zgodnie z § 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140) ilekroć jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. W projekcie budowlanym przyjęto rozwiązanie, które zakłada realizację zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej, w której każdy budynek zawiera wyłącznie 4 lokale mieszkalne. Wobec czego nie narusza ustaleń określonych w rozporządzeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji R. H. podniósł, że w jej uzasadnieniu nie uwzględniono całego materiału dowodowego. Pominięto fakt, że pozwolenie na budowę obejmuje działkę położoną przy drodze stanowiącą teren prywatny. Właściciele działki nie wyrażali zgody na inwestycję, wobec czego decyzja z dnia [...]r. narusza ich interes prawny. Argument ten, wielokrotnie podnoszony nie został w ogóle uwzględniony prze organ administracji. Istotne jest też to, że budowa dotyczy budynku wielorodzinnego a nie jednorodzinnego mimo, że jest to teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Przy czym wykładnia tego pojęcia pozostaje w sprzeczności z § 3 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. oraz decyzję z dnia [...]r. Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania. Ponadto, w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: R. H. , T. H. , J. H., J. K., J. W., J. K., G. T. oraz M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: – naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, – naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące rozstrzygnięcie sprawy, – naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo Budowlane, poprzez nieuwzględnienie interesu skarżących oraz przyjęcie, ze inwestycja jest zgodna z planem, – art. 140 i 144 kc, poprzez ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącym, – § 3 pkt 4 rozporządzenia Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, ze budowa polega na realizacji budynków jednorodzinnych, – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu. Wobec powyższego domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr [...]. Ponadto, R. H. jest właścicielem działki nr [...], a J. H. działki - nr [...]i [...]sąsiadujących z inwestycją objętą pozwoleniem. R. H. wprawdzie wyraził zgodę na realizację pełnej infrastruktury na ul. [...], to jednak nie wyrażał zgody na budowę budynków objętą pozwoleniem. Skarżący stwierdzili też, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnej podstawie prawnej, a ponadto zawiera sformułowania, które nie pozwalają skarżącym na pełne odniesienie się do stanowiska organów obu instancji. Organ administracji nie uwzględnił też zmiany przepisów Prawa budowlanego i nie zastosował ich rozpoznając sprawę. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji budowa zakładająca realizację zespołu budynków mieszkalnych nr [...] z mieszkaniami w zabudowie szeregowej, to zabudowa wielorodzinna, która nie może być realizowana na tym terenie. Skarżący podali, że doszło też, do naruszenia ich interesu prawnego poprzez nieuwzględnienie zarzutu, że działka nr [...] stanowi ich własność. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z powodów podanych w zaskarżonej decyzji. Dodał, że z pisma z dnia [...] maja 2003 r. wynika, że ul. [...] posiada obecnie status drogi publicznej. Na rozprawie skarżący R. H. przedłożył kserokopię decyzji Wojewody z dnia [...]r. odmawiającą potwierdzenia nabycia prze Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy [...] (działka nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wznowienie postępowania jest szczególną instytucją procesową pozwalająca wzruszyć ostateczne decyzje administracyjne w sytuacji, kiedy wystąpią określone przesłanki ustawowe. Jedną z takich przesłanek, wyrażonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie z art. 151 § 1 k.p.a. (w związku z art. 149 § 2 k.p.a.) wynika, że w toku wznowionego postępowania organ orzekający ma obowiązek przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Obowiązek przeprowadzenia postępowania istnieje również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu - mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji (tak: wyrok SN z 07.07.1994 r., sygn. III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127, a także wyrok NSA z 27.03.1998 r., sygn. akt I SA 1879/97, LEX nr 44646). Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji opartą na wyłączających się podstawach prawnych tj. na art. 151 § 1 pkt 1 oraz na art. 146 kpa. Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji nie może nastąpić z przyczyn dotyczących upływu określonych terminów, albo w przypadku jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z powyższego wynika, że w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania organ administracji nie może wydać decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zaistnienie natomiast przesłanek określonych w art. 146 § 1 i 2 kpa skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 2 kpa. W tej sytuacji organ administracji jest jednak zobowiązany do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W decyzjach organów obu instancji stwierdzono jedynie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca swej treści decyzji dotychczasowej. Organy administracji nie wypowiedziały się ani co do okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania ani co do okoliczności z powodu których, nie uchylono decyzji objętych postępowaniem wznowieniowym. W świetle powyższego za niedopuszczalne i pozbawione podstaw prawnych uznać należy stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca istocie decyzji dotychczasowej bez podania przyczyny uchybienia, a przede wszystkim gruntownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organy administracji skupiając się wyłącznie na warunkach technicznych planowanej inwestycji, nie wypowiedziały się co do statusu prawnego R. H. w postępowaniu dotyczącym wydania spółce "A" decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ustosunkowały się też, do wielokrotnie podnoszonego przez R. H. argumentu odnośnie braku zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wybudowanie zespołu budynków przy ul. [...], a także do stwierdzenia, że skarżący wyraził zgodę jedynie na realizację infrastruktury na ul. [...], a nie na realizację inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem z jednej strony dotyczy statusu prawnego R. H. w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych przy ul. [...], z drugiej dotyczy legalności budowy przyłączy techniczno-sanitarnych. Obie inwestycje pozostają w ścisłym związku. Praktycznie brak zgody na realizację infrastruktury technicznej na ul. [...] uniemożliwia budowę zespołu budynków mieszkalnych. Podkreślić też należy, że fakt udzielenia zgody przez jednego ze współwłaścicieli nie zwalnia z obowiązku uzyskania zgody od pozostałych. Organy administracji rozpatrując sprawę ponownie winien zatem rozważyć, czy skarżącym przysługiwało prawo strony w postępowaniu dotyczących wydania spółce "A" pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok tutejszego Sądu z dnia 15 lutego 2001 r. (sygn. akt. II SA/Po 173/00), w którym przyjęto, że skarżący mają status strony, albowiem są współwłaścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, a ponadto część owej inwestycji (przyłącza infrastruktury technicznej) ma być realizowana na gruncie stanowiącym ich własność. Wobec takiego stanowiska istotne w rozpatrywanej sprawie jest także wyjaśnienie charakteru prawnego działki nr [...]. Niejasny status prawny drogi - ul. [...] i udzielenie zgody przez R. H. na realizację infrastruktury w jej obrębie nie zwalniał organów obu instancji od przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Status prawny ulicy [...] od samego początku budził wątpliwości, co potwierdzają pisma zawarte w aktach z dnia [...] maja 1999 r., [...]stycznia 2003 r., [...] stycznia 2003 r., a także stwierdzenia organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że pomimo niejednoznacznego statusu działki nr [...] uznał on, że droga - ulica [...] pełni funkcję drogi. Przekonanie to jest o tyle wątpliwe, że z decyzji Wojewody z dnia [...]r. jednoznacznie wynika, że działka nr [...] nie ma charakteru drogi publicznej, albowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawę informującą administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Wobec czego stanowi ona własność prywatną i nie jest drogą publiczną. Poczynienie rozważań, co do charakteru tej drogi ma istotne znaczenie, gdyż dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zarzuty w tym przedmiocie składał w trakcie całego postępowania wznowieniowego R. H. . Kolejną sprawą, na którą winny zwrócić uwagę organy obu instancji jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie zaś organy wprawdzie stwierdzają, iż inwestycja jest zgodna z planem, jednak szczegółowo nie wyjaśniają, tego w odniesieniu do poszczególnych postanowień planu. Wykładnia pojęcia "budownictwo mieszkaniowe" winna mieć w pierwszej kolejności odniesienie do postanowień planu. Powyższe jest istotne, gdy zważy się na treść decyzji z dnia [...]r. nr [...]znak [...] Prezydenta Miasta P. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...]r. o nr [...], znak [...] tegoż organu. W decyzji pierwotnej dopuszcza się lokalizację na działce jednego budynku jednorodzinnego z jednym mieszkaniem. Decyzja zmieniająca nie zawiera już tak rygorystycznych postanowień mimo, że obydwie oparte były na postanowieniach tego samego planu w odniesieniu do tego samego terenu. Powyższe rozbieżności należało wyjaśnić. Dokumentu miejscowego planu zagospodarowania niniejsze akta wbrew obowiązkowi nie zawierały. Jeszcze raz podkreślić należy zatem, że organy administracji obu instancji nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podniesionych w toku postępowania, w odwołaniu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniały przesłanek z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozostawały w sprzeczności z przepisami prawa regulującymi postępowanie wznowieniowe. Dopuszczono się zatem w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego naruszenia fundamentalnych zasad procedur zawartych w art. 7, 11, 6 kpa. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania wyczerpują zdaniem Sądu postanowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c upsa. W jego oparciu, a także na podstawie § 1 pkt 1 p.pkt a tegoż artykułu orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny mieć na względzie powyższe rozważania. Rozstrzygając należy w sposób wyraźny określić zastosowany przepis, wyjaśniając wystąpienie przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Jak w pkt. II orzeczono na zasadzie art. 152 upsa. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 upsa. /-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK