II SA/Po 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...)(...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) odmówił K. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i (...), ark. (...), obręb (...), położonych przy ulicy bocznej od ul. (...) w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że została przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym celu został wyznaczony obszar analizowany, który zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) objął działki położone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wnioskowanej działki (to jest ok. 135 m). Dalej zwrócił uwagę, że w toku postępowania uzyskano wymagane przepisami art. 53 ust. 4 pkt 6, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia, w tym z Zarządem Dróg Miejskich - postanowienie (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. W ocenie organu analiza urbanistyczna, poprzedzona wizją w terenie, wykazała że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna różnych typów oraz obiekty gospodarczo-szklarniowe wolnostojące; inwestor złożył wniosek o lokalizacje dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości około 260 m od ul. (...) z dojazdem, który praktycznie nie spełnia parametrów ulicy i taka lokalizacja opisanej inwestycji stwarza niekorzystny układ, zarówno funkcjonalny, jak i przestrzenny dla przyszłych użytkowników; przyjęte we wniosku rozwiązanie nie znajduje odzwierciedlenia w wyznaczonym sąsiedztwie, gdzie przy bocznej (wewnętrznej) drodze dojazdowej zlokalizowanych jest najwyżej 5-6 budynków; w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, wzdłuż drogi wewnętrznej istnieją obecnie 2 budynki, a na 4 kolejne wydane zostały warunki zabudowy, zatem w przyszłości przy wąskiej (5 m) drodze dojazdowej miałoby funkcjonować około 15 budynków; proponowany układ przestrzenny stanowi niekorzystny z punktu widzenia mieszkańców wariant zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Dalej organ I instancji powołał się na warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których tylko łączne spełnienie pozwala na wydanie żądanej decyzji. W ocenie organu teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej z ul. (...) poprzez działki nr (...) i (...), inwestor uzyskał stosowne umowy dotyczące uzbrojenia terenu, lokalizacja inwestycji została także uzgodniona w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Planowane przedsięwzięcie nie spełnia jednak według organu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, gdyż na obszarze analizowanym brak jest działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ zwrócił uwagę na to, że ze względu na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta dla omawianego terenu przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Nr XLII/491/V/2008) i plan miejscowy powinien rozstrzygnąć o zagospodarowaniu tego terenu. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się inwestor K. S., który domagał się zmiany tej decyzji i wydania warunków zabudowy zgodnie przedłożonym wnioskiem. W uzasadnieniu inwestor podkreślił, iż po złożeniu wniosku został wezwany przez organ do uzupełnienia dokumentacji i usunięcia braków formalnych, a braki te zostały uzupełnione i wniosek został uznany za kompletny. Dalej zwrócił uwagę, że pismem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich wydał postanowienie nr (...) uzgadniające planowaną inwestycję w zakresie planowanych rozwiązań komunikacyjnych. Odwołujący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż projektowana inwestycja nie ma zagwarantowanego należytego rozwiązania komunikacyjnego, gdyż inwestycja została uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich w tym zakresie. Inwestor stwierdził, że sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem jest zabudowane głównie domami mieszkalnymi, więc planowana inwestycja w zupełności dopasowuje się do charakteru zabudowy na sąsiednich działkach, w granicach analizowanego obszaru. Ponadto zwrócił uwagę, że decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na działkach sąsiednich: nr (...), (...) i (...), a planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest kontynuacją tej zabudowy. W ocenie odwołującego odmowa wydania warunków zabudowy narusza jego interes jako inwestora oraz interes właścicieli nieruchomości, a działanie organu było nieprofesjonalne i tendencyjne. Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż za pomocą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można ustalić ani zmienić przeznaczenia terenu, ani też kształtować nowego ładu przestrzennego na nieruchomości objętej zakresem decyzji, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego, ale przedmiotowa decyzja takiego planu nie zastępuje. Wskazując na treść art. 61 powołanej ustawy organ II instancji stwierdził, iż przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie dostosowania planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co dotyczy funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, takich jak gabaryty i forma architektoniczna, linia zabudowy czy intensywność wykorzystania terenu. W ocenie organu wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie i formie, jakie wynikają z wniosku inwestora, doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy, w istotny sposób odmiennego od tego, który już istnieje na analizowanym obszarze. Tym samym przełamana zastałaby zasada kontynuacji funkcji rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania, co dotyczy nie tylko określonego rodzaju zabudowy, ale także jej intensywności stwarzającej nowy rodzaj ukształtowania przestrzeni pod względem urbanistycznym. Zdaniem Kolegium w sprawie nie jest możliwe określenie linii zabudowy (przebiegałaby prostopadle do drogi publicznej stanowiącej obsługę komunikacyjną inwestycji), procentu powierzchni zabudowy i innych parametrów zagospodarowania terenu dla planowanego przez inwestora zespołu budynków położonych na obszarze wnioskowanej działki, w taki sposób by stanowiło to kontynuację parametrów występujących już na terenie analizowanym. Odnosząc się do treści art. 59 powołanej ustawy organ odwoławczy uznał, że wykładnia literalna, a także celowościowa, tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji o warunkach zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości, a sytuowanie większego kompleksu budynków wymaga z pewnością wcześniejszego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, gdyż tego wymaga ustalenie nowego przeznaczenia nieruchomości i sposobu zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył inwestor K. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego obszar w sąsiedztwie terenu inwestycji jest zagospodarowany w sposób pozwalający na kontynuację zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem i według zasad określonych w obowiązującej ustawie. Skarżący nie zgodził się ze sposobem interpretacji art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznał za niedopuszczalną taką wykładnię tego przepisu, która prowadzi do wniosku, że dla większego kompleksu budynków wymagane jest sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego taka interpretacja jest niezgodna z dotychczasowym, znanym mu orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczas zajęte stanowisko, a na uzasadnienie zaprezentowanego w decyzji poglądu co do deklaratoryjności decyzji o warunkach zabudowy organ powołał wyrok tutejszego Sądu z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Po 7/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny stosownie do treści przepisów ustrojowych oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami formalnymi, regulującymi zasady postępowania administracyjnego. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. Sąd stwierdził, iż akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować musiało uchyleniem tych decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać na istotne wady postępowania, stwierdzone po stronie organu I instancji, których organ odwoławczy nie dostrzegł rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z ust. 2 granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (ust. 3). W postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji sporządzono w istocie trzy analizy architektoniczno-urbanistyczne. Pierwsza analiza opatrzone jest datą (...) listopada 2007 r. (k. 120 i nast. akt adm. I inst.), poddano w niej badaniu sąsiednią zabudowę (obszar bezpośredniego sąsiedztwa) w promieniu trzech szerokości frontu wnioskowanego terenu. W tej analizie uznano między innymi, że teren ma dostęp do drogi publicznej i wskazano, że obsługa komunikacyjna odbywa się z ul. (...) drogą wewnętrzną oraz, że występuje uzbrojenie terenu (według załączonej mapy): prąd, woda, gaz, w drodze wewnętrznej na wysokości dz. nr (...), brak kanalizacji. W analizie tej uznano, że planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa (przy wymaganej korekcie linii zabudowy oraz szerokości drogi dojazdowej) i określono dla terenu objętego wnioskiem wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie odnoszącym się do dziewięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, w tym linię zabudowy (15 m od zewnętrznej granicy działki nr (...), jako kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej na działkach sąsiednich, zgodnie z załącznikiem graficznym) i wielkość powierzchni zabudowy (14 % powierzchni działek nr (...) i (...)). Trudno zweryfikować poprawność przeprowadzenia tej analizy oraz trafność jej wniosków, gdyż mapa, na której oznaczono obszar analizy nie zakreśla całego obszaru analizy. Załączona mapa (k. 128 akt adm. I inst. - kserokopia) takich wymogów nie spełnia, pozbawiona jest oznaczeń pozwalających na ustalenie jej skali oraz charakteru zgodnego z art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Co więcej, na mapie tej tylko fragmentarycznie zakreślono obszar analizy, tak że nie przebiega on wokół terenu inwestycji, jak i w ogóle nie obejmuje swoim zasięgiem pełnego obszaru analizy. Nie można również jednoznacznie ustalić, czy załącznik ten jest częścią graficzną analizy czy też częścią graficzną wyników analizy, które sporzadzono odrębnie. W wynikach analizy (w formie tekstowej) z dnia (...) listopada 2007 r. (k. 126-127 akt adm. I inst.) odmiennie określono, niezgodnie z opisaną wyzej analizą, powierzchnię zabudowy wskazując, iż wskaźnik ten wynosi 17%, mimo że w analizie został on określony na 14 %, jak również dodatkowo określono, iż powierzchnia zabudowy każdego z budynków nie może wynieść więcej niż 240 m². Zatem uprawniony jest wniosek, że w wynikach analizy odmiennie określono parametry nowej zabudowy niż w przeprowadzonej analizie. Następnie została sporządzona druga analiza z dnia (...) sierpnia 2008 r., nazwana "Korekta analizy z dnia (...) listopada 2007 r." (k. 166 akt adm. I inst.). Odmiennie od analizy z dnia (...) listopada 2007 r. "korekta analizy" odnosi się do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu wolnostojących budynków mieszkalnych na terenie objętym wnioskiem inwestora, mimo że w aktach sprawy brak jest wniosku inwestora modyfikującego zakres wniosku o wydanie warunków zabudowy. W części opisowej druga analiza odpowiada analizie z dnia (...) listopada 2007 r., jednak zawiera korektę dotyczącą wymogów nowej zabudowy w zakresie możliwości podpiwniczenia budynku (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), jak i zawiera konkretne wymogi w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych dla siedmiu budynków (minimum 2 miejsca na każdy budynek). Z treści tej analizy (analogicznie jak z pierwszej) również wynika, że inwestycja skarżącego spełnia warunki niezbędne do wydania warunków zabudowy. W związku z wykonaniem tej analizy w aktach sprawy brak załączników graficznych – mapy zawierającej zakreślony obszar analizowany (cześć graficzna analizy) oraz cześci graficznej wyników analizy, które to wyniki również sporządzono w formie odrębnego dokumentu. W sprawie została również sporządzona trzecia analiza - z dnia (...) listopada 2008 r. (k. 173-175 akt adm. I inst.), która tak jak i pierwsza dotyczyła budowy dziewięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami. Część opisowa tej analizy jest w zasadzie identyczna (poza drobnymi zmianami redakcyjnymi), jak zawarta w dwóch poprzednich analizach, jednak wnioski analizy są całkowicie przeciwne w odniesieniu do dojazdu do drogi publicznej oraz układu przestrzennego. We wnioskach analizy stwierdzono, że inwestycja nie spełnia warunków ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze wskazaniem, iż nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oceniono, że lokalizowanie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości około 260 m od ul. (...) z dojazdem, który praktycznie nie spełnia parametrów ulicy stawarza niekorzystny układ funkcjonalny i przestrzenny dla przyszłych użytkowników, a ponadto tego rodzaju rozwiązanie nie znajduje odzwierciedlenia w wyznaczonym sąsiedztwie, gdzie przy bocznej (wewnętrznej) drodze dojazdowej zlokalizowanych jest najwyżej 5-6 budynków, zatem nie jest spełniony wymóg w zakresie cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto zwrócono uwagę, ze w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, wzdłuż drogi wewnętrznej istnieją obecnie dwa budynki, a dla zabudowy kolejnych czterech wydano warunki zabudowy, stąd w przyszłości przy wąskiej (5 m) drodze dojazdowej miałoby funkcjonować około 15 budynków. W analizie wyrażono także pogląd, że kwestię zagospodarowania dawnych terenów rolnych leżących z dala od istniejącej sieci dróg winny rozstrzygać plany miejscowe i taki plan został dla omawianego obszaru "wywołany" Uchwałą Nr XLII/491/V/2008. Dokonując ostatniej analizy nie sporządzono części graficznej analizy na właściwej mapie, określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jak również osobnych wyników analizy – brak jakiejkolwiek mapy z naniesionym zaznaczeniem obszarem analizowanym. Mapa o właściwej skali, na której zakreślono pełny obszar analizowany została dołączona do projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k. 179 i 188 akt adm. I inst.), jak również do decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. (k. 188 i nast. akt adm. I inst.). Mapy te zostały opisane jako załącznik graficzny przedstawiający wyniki analizy, tymczasem zawierają tylko zakreślone granice terenu objętego wnioskiem, szerokość frontu terenu inwestycji oraz granice obszaru analizowanego. Niemniej trzeba zauważyć, iż do decyzji o warunkach zabudowy powinna być dołączona nie tylko mapa, jako część graficzna wyników analizy, ale również wyniki analizy w formie tekstowej. Trzeba także zauważyć, iż na jedynej mapie (kserokopii pozbawionej skali), na której chociażby częściowo zaznaczono obszar analizowany w związku ze sporządzeniem przedmiotowych analiz, która stanowi część graficzną analizy (względnie wyników analizy) z dnia (...) listopada 2007 r. (k. 128 akt adm. I inst.), brak w ogóle oznaczeń, które pozwoliłyby na ustalenie, na jakiej podstawie organ uznał, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Z kolei do ostatniej analizy dołączono zdjęcia (wydruk – k. 176-177 akt adm. I inst.) i wydruk komputerowy z "iGeoMapy" (k. 178 akt adm. I inst.), na którym opisano niektóre działki, jako zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (dz. nr (...)), jednak materiał ten przy braku odniesienia do właściwej mapy stanowiącej załącznik do analizy ilustrujący jej wnioski, nie może stanowić należytej podstawy do oceny charakteru zabudowy całego analizowanego obszaru. Dodać wreszcie należy, iż autorami wszystkich trzech analiz są te same osoby, co wynika z części wstępnych zgromadzonych w sprawie analiz. Wyżej wymienione uchybienia w zakresie sporządzenia analiz architektoniczno-urbanistycznych prowadzą do wniosku, że żadna z nich nie mogła stanowić dostatecznej podstawy do poczynienia stanowczych ustaleń faktycznych w sprawie. Wobec krańcowo różnych konkluzji pomiędzy ostatnią a poprzednimi analizami organ I instancji winien był najpierw wyjaśnić przyczyny tych różnic i po usunięciu wątpliwości orzec merytorycznie w sprawie przedstawiając swoje stanowisko w tym względzie w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze wielość analiz, jakie zostały sporządzone w sprawie, z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie można wywnioskować, dlaczego organ oparł się właśnie na ostatniej analizie, której wyniki – jak wyżej wspomniano – są sprzeczne z wynikami poprzednich analiz. Skoro zaniechał dokonania tych czynności, to uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Idąc dalej należy zauważyć, iż decyzja organu I instancji zasadza się na sformułowanym w ostatniej analizie założeniu, że lokalizacja dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w analizowanym obszarze ze względu na rodzaj dojazdu do drogi publicznej stwarza niekorzystny układ - zarówno funkcjonalny, jak i przestrzenny - dla przyszłych użytkowników. Powołany przy tym przez organ I instancji brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy dobrego sąsiedztwa, jednak w istocie organ koncentruje swoje stanowisko wokół kwestii dojazdu do drogi publicznej, a tego warunku, a dokładniej dostępu terenu do drogi publicznej, dotyczy art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem nawet ostatnia z wykonanych analiz w istocie nie zawiera takich ustaleń i wniosków, które wskazywałyby, iż nie jest możliwe określenie warunków nowej zabudowy dla inwestycji skarżącego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Opis zagospodarowania terenu jest praktycznie taki sam we wszystkich wymienionych analizach, a tylko ostatnia z nich we wnioskach stwierdza brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. Trudno znaleźć argument, który przemawiałby za przyjęciem, iż zastrzeżenia co do dojazdu do drogi publicznej przebiegającego po innych działkach, niż działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, same w sobie uniemożliwiają określenia funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kwestia związana z dostępem terenu do drogi publicznej nie wchodzi – co oczywiste – w zakres tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i nie może stanowić argumentu, iż w obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji brak jest działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, już istniejącej w sąsiedztwie. Wymienione analizy w zasadzie wskazują na to, że planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W konsekwencji stanowisko organu wyrażone w decyzji tylko w niewielkim stopniu znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, jest obarczone błędem logicznym. Trzeba także zwrócić uwagę na to, że w obrocie prawnym istnieje postanowienie Zarządu Dróg Miejskich nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. (k. 96 akt adm. I inst.), zmieniające wcześniej wydane postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. (38 akt adm. I inst.) i uzgadniające przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej. Uzgodnienie pozytywne wskazuje, iż zarządca drogi zaakceptował wytyczenie dojazdu z terenu działek nr (...) i (...) do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną przebiegająca po działkach nr (...) i (...), na których została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz działek nr (...) i (...), stanowiących teren planowanej inwestycji. Uzgodnienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem organ I instancji nie mógł inaczej ocenić i ustalić kwestii dotyczącej dostępu działek objętych inwestycją do drogi publicznej bez podważenia powyższego uzgodnienia, na które sam się powołał w uzasadnieniu decyzji (organ wskazał tylko na pierwsze postanowienie ZDM z dnia (...) sierpnia 2007 r., ale ono również było rozstrzygnięciem pozytywnym). Przechodząc do oceny decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, iż organ ten obowiązany był zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa) rozpatrzyć sprawę ponownie, a nie tylko rozpoznać zarzuty odwołania i skontrolować prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji. Gdyby jednak organ odwoławczy dokonał poprawnej kontroli zaskarżonej decyzji, to dostrzegłby szereg uchybień procesowych, które zostały wyżej wymienione. Skoro tego zaniechał, sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena istotności tych naruszeń dla wyniku sprawy jest analogiczna, jak w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec powyższego w zasadzie zbędne jest ustosunkowywanie się do poglądów Kolegium dotyczących wykładni art. 61 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba jednak zauważyć, iż poglądy co do kreowania przez planowaną zabudowę nowego ładu przestrzennego mogłyby być uprawnione, gdyby organ przeprowadził prawidłową analizę materiału zgromadzonego w sprawie i oparł się na prawidłowych pod względem formalnym i merytorycznym, analizie architektoniczno-budowlanej oraz jej wynikach z odniesieniem do map obejmujących cały obszar analizowany. Skoro czynności te nie zostały wykonane należy uznać, że twierdzenia organu II instancji co do przełamania przez planowana inwestycję zasady kontynuacji funkcji rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania jest co najmniej przedwczesne. Tylko tytułem wzmianki Sąd stwierdza, iż nie można a priori zakładać, z samego faktu, iż inwestor zamierza wznieść kilka budynków mieszkalnych na terenie jednej działki, iż nie jest możliwe określenie linii zabudowy, procentu powierzchni zabudowy i innych parametrów zagospodarowania terenu dla planowanego zamiaru inwestycyjnego, w taki sposób by stanowiło to kontynuację tychże parametrów występujących już na terenie analizowanym. Ponadto wykładnia art. 59 powołanej ustawy nie prowadzi do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji o warunkach zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości, zaś sytuowanie zespołu budynków wymaga wcześniejszego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy, że wyrok tutejszego Sądu z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Po 7/08, zapadł w określonym stanie faktycznym, w którym Sąd nie stwierdził takich uchybień proceduralnych po stronie organów, jak w niniejszej sprawie. Zajęcie przez organ rozstrzygający sprawę takiego stanowiska, jak przedstawione przez Sąd w wyżej wymienionym wyroku, mogłoby być uznane za trafne w razie uprzedniego dokonania przez organ prawidłowych ustaleń w sprawie i oceny wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Szersze omówienie tej kwestii przekracza jednak potrzeby niniejszej sprawy, w której stwierdzone uchybienia przepisom procedury administracyjnej dyskwalifikowały rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu i instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, m.in. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiały uchyleniem decyzji obu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania. W szczególności organy administracji powinny dołożyć należytej staranności, by przeprowadzić prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę urbanistyczno-architektoniczną (z uwzględnieniem wymogów § 3 i § 9 rozporządzenia wykonawczego), oraz ocenić wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy; jak również zadbać o prawidłową konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy, do której załącznikami powinny być wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i III wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy, mając na uwadze wysokość wpisu uiszczonego przez skarżącego. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz