II SA/Po 268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", nakazał "A" z siedzibą w K. przy ul. (...), wykonanie robót budowlanych polegających na wyłączeniu z użytkowania miejsc postojowych wzdłuż budynku na odcinku 8,60 m zbliżonego do lica ściany o długość 7,80 m, zlokalizowanego w K. przy ul. (...), lub przystosowania do stanu zgodnego z prawem, w terminie do (...) listopada 2013 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) czerwca 2012 r. do organu wpłynęło pismo J. K. dotyczące lokalizacji miejsc parkingowych zlokalizowanych wzdłuż ulicy K. zbliżonych do lica budynku wielorodzinnego na odcinku 8.60 m. W toku przeprowadzonej w dniu (...) kwietnia 2012 r. kontroli ustalono, iż odległości wykonanych miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym wynosi 7,80 m na odcinku 8,60 m, a więc nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). W rozporządzeniu wskazano w § 19 ust. 1 pkt 2, że odległości wydzielonych miejsc postojowych, dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 10 m w przypadku 5 – 60 stanowisk włącznie. W dniu (...) kwietnia 2012 r. w siedzibie organu stawił się przedstawiciel inwestora – "A", przedkładając projekt zagospodarowania terenu osiedla C. z dnia (...) kwietnia 1992 r. i wyjaśnił, iż inwestycję zrealizowano na podstawie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w którym to akcie nie określono jednoznacznie odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, iż część miejsc postojowych, zbliżonych do budynku wielorodzinnego narusza rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., co spowodowało konieczność wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na wyłączeniu z użytkowania miejsc postojowych wzdłuż budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" wnosząc o jej uchylenie. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, "A" w latach 1992 – 1994, w ramach prowadzonej inwestycji budowy osiedla (...), wybudowała między innymi budynek wielolokalowy nr (...), wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na którą składał się przedmiotowy parking. Inwestycja powyższa została zrealizowana w oparciu o zatwierdzony decyzją z dnia (...) lipca 1991 r. plan realizacyjny oraz decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) stycznia 1992 r., wydaną na podstawie obowiązujących wówczas aktów prawnych. Zwrócono uwagę, że ani ustawa Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., ani rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki nie określało odległości miejsc postojowych dla samochodów od okien budynku mieszkalnego. Podniesiono, że od całkowitego zakończenia inwestycji – co miało miejsce w listopadzie 1994 r. – Spółdzielnia nie prowadziła żadnych robót budowlanych w granicach parkingu, co powoduje, że obecnie nie powinny znajdywać zastosowania przepisy późniejszych aktów prawnych, w tym rozporządzenia z 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając dodatkowo, że pismem z dnia (...) października 2012 r., Urząd Miejski w K. Wydział Architektury i Budownictwa poinformował, że w Urzędzie w okresie do 1995 r. pozostawały akta sprawy oraz projekt zagospodarowania działki oraz, że w archiwum nie zachowała się dokumentacja dotycząca przedmiotowego budynku. Następne organ wyjaśnił, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zwrócono w szczególności uwagę, iż akta sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są niekompletne, bowiem brak dokumentacji na podstawie, której można by ustalić, czy przedmiotowe "miejsca postojowe" powstały w ramach realizowanej przez "A" inwestycji budowlanej w oparciu o wydane pozwolenia na budową. Dowodem powyższym nie może być mapa znajdująca się w aktach sprawy organu powiatowego, z której nie wynika w jakim celu została ona sporządzona i czy stanowi projekt zagospodarowania terenu (...) Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ponownie zwrócić się do Urzędu Miejskiego oraz Inwestora – "A" o udostępnienie dokumentacji związanej z powstaniem (...) wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Ponadto winien wezwać "A" w celu złożenia wyjaśnień, czy przy przedmiotowych miejscach postojowych były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Dodatkowo organ I instancji nie ustalił czy przedmiotowe miejsca postojowe nie stanowią miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, co ma istotne znaczenie z uwagi na fakt zachowania odpowiedniej odległości od budynku mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi. W aktach sprawy brak informacji kto jest właścicielem gruntu, na którym usytuowane są przedmiotowe miejsca postojowe (nr działki, właściciel). Organu odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. dysponuje interesem prawnym w niniejszej sprawie, tym bardziej, że z jego pisma z dnia (...) marca 2012 r. wynika, iż posiada on wyłącznie "lokatorskie prawo do zamieszkiwanego lokalu". Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie powyższych kwestii pozwoli na ustalenie przepisów w oparciu, o które winno zostać przeprowadzone postępowanie w sprawie istniejących miejsc postojowych przy ul. (...) w K. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie dochodzi do sytuacji niekompletności akt, gdyż akta dotyczące budowy przedmiotowego budynku nie istnieje. Jedynym istniejącym dokumentem jest przedłożona przez Spółdzielnię mapa projektu zagospodarowania terenu osiedla, której jednak organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony, odmawia przyznania statusu dowodu w sprawie. Wskazano na bezzasadność dalszego prowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśniono, że wbrew wytycznym zawartym w zaskarżonej decyzji nie ma potrzeby ustalenia, czy cześć miejsc parkingowych jest przeznaczona dla osób niepełnosprawnych, gdyż kontrola nieruchomości ujawniła ich brak. Podniesiono również, że podmiotem, na który może być nałożony obowiązek, o jakim mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane jest "A", jako administrator budynku oraz wyjaśniono, że skarżący bezsprzecznie posiada interes prawny w byciu stroną postępowania. Wskazano wreszcie, że nawet pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawnych konieczne było zachowanie minimalnych odległości miejsc parkingowych od budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r. w przedmiocie nakazania "A" z siedzibą w K. przy ul. (...), wykonanie robót budowlanych polegających na wyłączeniu z użytkowania miejsc postojowych wzdłuż budynku na odcinku 8,60 m zbliżonego do lica ściany o długość 7,80 m, zlokalizowanego w Koninie przy ul. Konwaliowej 6, lub przystosowania do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W jej świetle w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Celem prowadzonego postępowania musi więc być ustalenie obrazu rzeczywistości (stanu faktycznego) w oparciu o udowodnione fakty i okoliczności. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie wskazuje się przy tym, że omawiana zasada nakłada na organy administracji publicznej dwa obowiązki – po pierwsze określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a po drugie przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 57 – 58; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 793/11, Baza NSA). Konieczność przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy została dodatkowo podkreślona w art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego też postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą administracyjną oraz odtworzeniem jej rzeczywistego obrazu i uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 631/08, Baza NSA). Podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego, a więc materiału, który pozwala na ustalenia zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. Powoduje to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że organ I instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– w ramach postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia (...) marca 2012 r. ograniczył się do przeprowadzenia następujących czynności dowodowych: 1) przeprowadzenia kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego (protokół kontroli z dnia (...) kwietnia 2012 r. (k. 3 akt administracyjnych); 2) przyjęcia pisma od przedstawiciela "A", w tym projektu zagospodarowania osiedla (k. 6 akt administracyjnych); 3) uzyskania pisma z Urzędu Miasta, informującego, że w Urzędzie tym brak jest dokumentacji dotyczącej realizacji budynku wielorodzinnego przy ul. (...) (k. 10 akt administracyjnych). Pomimo tego organ I instancji orzekł, decyzją z dnia (...) października 2013 r., działając na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, o nakazie wykonania robót budowlanych polegających na wyłączeniu z użytkowania miejsc postojowych wzdłuż budynku na odcinku 8,60 m zbliżonego do lica ściany o długość 7,80 m, zlokalizowanego w Koninie przy ul. Konwaliowej 6, lub przystosowania do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednak podstaw do wydania powyższej decyzji. Podzielić należy tym samym stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i nałożenia obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. I tak, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w decyzji organu I instancji nie dokonano jakiejkolwiek oceny kwalifikacji parkingu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Nie określono więc, czy jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy też jest to jedynie teren wykorzystywany w powyższym charakterze, nie zdradzający jednak cech obiektu budowlanego. Co prawda, przeprowadzone w dniu (...) kwietnia 2012 r. czynności kontrolne zdają się wskazywać, że przedmiotowy parking stanowi obiekt budowlany, to jednak prawidłowo skonstruowana decyzja administracyjna organów nadzoru budowlanego powinna odnosić się do powyższej okoliczności, a więc przesądzać o kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania. Obowiązek właściwej kwalifikacji obiektu ma przy tym istotne znaczenie dla całego postępowania, gdyż przesądza o trybie, w jakim powinno się ono odbywać. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że stan faktyczny sprawy pozwala na wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy jednak zauważyć, że w sytuacji, w której doszłoby do stwierdzenia, że przedmiotowy parking stanowi obiekt budowlany wybudowany bez stosownego pozwolenia na budowę, właściwym trybem postępowania byłoby postępowania legalizacyjne. Skorzystanie z uprawnień określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane byłoby możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że przedmiotowy parking nie stanowi obiektu budowlanego, lecz stanowi teren wykorzystywany jedynie w charakterze parkingu. Innymi słowy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie zaistniał stan faktyczny opisany w dyspozycji art. 66 ustawy Prawo budowlane, uzasadniający wydanie przedmiotowej decyzji, czy też należało zastosować inne instytucje przewidziane przepisami ustawy. Okoliczność powyższa prowadzi do wniosku, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej, w tym w szczególności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, było ustalenie, czy przedmiotowy parking został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też stanowił samowolę budowlaną. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powinien więc podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do ustalenia, na jakiej podstawie przedmiotowy obiekt został wybudowany oraz kiedy miało to miejsce. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia przepisów, jakie mogłyby być zastosowane w sprawie, a więc czy miałyby to być przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też z ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jak bowiem wynika z oświadczenia inwestora roboty budowlane zostały ukończone w listopadzie 1994 r. W tym miejscu należy podkreślić, że nieuzasadnione są zarzuty skarżącego, dotyczące bezzasadność dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, z uwagi na brak stosownych środków dowodowych, w tym dokumentów – decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwraca bowiem uwagę, że w toku dotychczasowego postępowania zwrócono się jedynie do Urzędu Miasta K. Organ nigdy nie wzywał Spółdzielni Mieszkaniowej do okazania decyzji o pozwoleniu na budowę, a uzyskane dokumenty – w tym projekt zagospodarowania osiedla – zostały przez nią przedłożone samodzielnie. Podobnie nie zwracano się do innych organów państwowych, o przedłożenie dokumentów związanych z realizacją parkingu. Sąd podkreśla, że w świetle zasady otwartego katalogu środków dowodowych, w przypadku niemożności uzyskania stosownych decyzji, organ dysponuje innymi możliwościami uzupełnienia materiału dowodowego, w postaci chociażby zeznań świadków – osób reprezentujących "A" (inwestora), na okoliczność wykonania przedmiotowego parkingu. Podzielić należy również stanowisko organu odwoławczego, co do braku ustalenia, kto jest zarządcą parkingu. Choć "A" w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała powyższej okoliczności, to jednak udokumentowanie w aktach sprawy faktu sprawowanego przez nią zarządu umożliwi weryfikację, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane na rzecz podmiotu faktycznie odpowiedzialnego. Podobnie w aktach sprawy konieczne jest udokumentowanie interesu prawnego skarżącego. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że choć osoba posiadająca własnościowe lokatorskie prawo do lokalu ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym obiektów budowlanych oddziałujących bezpośrednio na jej nieruchomość, to jednakże okoliczność powyższa wymaga dokonania każdorazowej oceny pod względem obowiązujących przepisów prawnych. W przedmiotowej sprawie wymagało to udokumentowania, że parking znajduje się w odległości od mieszkania skarżącego, przekraczającej normy określone w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc ustalenia, że skarżący ma własny indywidualny interes prawny. W każdym innym przypadku przymiot strony postępowania posiadałaby jedynie "A" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 885/12, Baza NSA). Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Stwierdzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyczerpując jednak dyspozycję powołanego powyżej przepisu, co powoduje, że organ ten był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wobec wadliwości postępowania dowodowego prowadzonego przed organem I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia (...) października 2013 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.