II SA/Po 270/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji; p o s t a n a w i a odrzucić skargę /-/ B. Drzazga /-/ M. Górecka /-/ St. Małek Postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. Wojewoda nałożył na Prezydenta Miasta P. karę w wysokości [...] zł w oparciu o przepis art. 35 ust. 76 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w wyniku analizy rejestrów wniosków i decyzji pozwolenia na budowę a także po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, iż decyzja zatwierdzająca inwestorowi projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w dniu 24.12.2003r. podczas gdy wniosek złożony został w dniu 9.10.2003r a to oznacza, iż wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło z piętnastodniowym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. W konsekwencji należało nałożyć na organ administracji karę w wysokości wskazanej w postanowieniu. Skargę na powyższe postanowienie złożył do tutejszego Sądu Prezydent Miasta P. żądając uchylenia skarżonego postanowienia albo stwierdzenia nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 prawa budowlanego bowiem w dniu wydania postanowienia przepis ten nie określał na jakich zasadach należy liczyć bieg terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc -w ocenie skarżącego- przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nie stanowił on także w jakim trybie i formie organ wyższego stopnia może nałożyć karę. Wszystkie te kwestie zostały uregulowane dopiero w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Nadto- zdaniem skarżącego- skarga dotyczy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, na które w dacie jego wydania nie przysługiwało zażalenie , tak więc było ono postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Wobec tego - zdaniem skarżącego- należało uznać, iż zgodnie z art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczyć należy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, który to termin został przez skarżącego dochowany. Co do meritum - skarżący podał, iż nie z winy organu doszło do przekroczenia terminu ustawowego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę gdyż inwestor złożył wniosek, który podlegał uzupełnieniu i organ zmuszony był wzywać go do uzupełnienia dokumentacji a nadto sam inwestor wnioskował o przedłużenie procedury w związku z zaistniałymi kontrowersjami pomiędzy inwestorem a Akademią Sztuk Pięknych. Wszystko to- w ocenie skarżącego- świadczy, iż przekroczenie terminu do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł ojej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na art. 58 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ugruntowane już orzecznictwo NSA wskazując, iż Prezydent Miasta P. nie dochował terminu , o którym mowa w art. 52 § 3 tej ustawy bowiem wraz z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności- co winno skutkować odrzuceniem skargi. Co do meritum, organ podał, iż w sprawie niewątpliwie nastąpiło przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 2 prawa budowlanego, zaś wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonane w trybie art. 62 § 2 k.p.a. nie powoduje wstrzymania biegu termin wskazanego w tym przepisie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Na wstępnie należy wskazać, iż skarga Prezydenta Miasta P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2004r. wydane w przedmiocie nałożenia kary w kwocie [...]zł w oparciu o przepis art. 35 ust. 6 prawa budowlanego była już uprzednio przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, który postanowieniem z dnia 6 stycznia 2005r. odrzucił skargę (II S.A./Po 569/04). Sąd jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stwierdzając w uzasadnianiu, iż skarżący nie wezwał Wojewody do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ) ani też nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 52 § 2 tej ustawy. Sąd nadto podał, że skarżone rozstrzygnięcie jest aktem z zakresu administracji publicznej jednak za zbędne uznał zajęcie jednoznacznego stanowiska co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia bowiem ustawa nowelizująca (dotyczyło ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane -Dz. U. Nr 93, poz. 888) określiła procedurę związaną z nakładaniem kary na organ architektoniczno - budowlany stanowiąc, iż wymierza się ją w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Obecnie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym 30 września 2005r. w sprawie II OSK 989/05 (nie publikowane) jednoznacznie stwierdził, iż "Wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz. U. Z 2000r. , Nr 106, poz. 1126, ze zm.) jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania w sprawie o pozwoleniu na budowę" (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych l(10)-2006, poz. 22 , LexisNexis) . Taką konkluzję poprzedziły następujące rozważania. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sprawa o pozwolenie na budowę załatwiana jest w postępowaniu, które normuje Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei Prawo budowlane zawiera unormowania dotyczące postępowania w sprawach regulowanych przepisami tego Prawa, które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych przepisów szczególnych Prawa budowlanego dotyczących postępowania jest regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6. Istotą natomiast tej regulacji jest niewątpliwie- zdaniem tego Sądu- charakter procesowy, a jej celem jest przyspieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Takiemu celowi służy też przepis art. 37 k.p.a. Sąd dalej wskazał, iż omawiany przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. To oznacza, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest kwestii wynikającej w toku postępowania. Wszystko to - zdaniem NSA- odnosi się zarówno do stanu prawnego obowiązującego obecnie, jak i do stanu prawnego obowiązującego w dacie przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 881), która weszła w życie 30 maja 2004r. Konsekwencją tego stwierdzenia jest to, że postanowienie organu wyższego stopnia o wymierzeniu kary, wydane na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu przed nowelizacją, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. Na takie też postanowienie - zdaniem NSA- nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, gdyż stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga do sądu przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero powołana ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r., która zmieniła przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w ten sposób, że na postanowienie o wymierzeniu kary przysługuje zażalenie, a wobec tego także skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego uznając za Naczelnym Sądem Administracyjnym , iż na postanowienie o wymierzeniu kary według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego- w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało orzec jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ M. Górecka /-/ S. Małek