II SA/Po 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. C. i I. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Starosta P. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Z. C. oraz I. C., reprezentowanych przez F. T., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina B., przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13), zapisanej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa w księdze wieczystej [...] dobra rycerskie tom 1 prowadzonej przez Sąd [...] na rzecz T. C., w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. Z. C. oraz I. C. złożyły wniosek o zwrot wyżej wskazanej nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia w [...] r., wskazując jako podstawę prawną art. 136 ust. 3 u.g.n. W kontekście powyższego podkreślono, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdział 6 działu III, w tym wskazany przez strony jako podstawa prawna żądania art. 136 u.g.n.) stosuje się wprost wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów tej ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości zawartych w tej ustawie do stanów prawnych spoza tej ustawy przewiduje natomiast art. 216 przepisów przejściowych, enumeratywnie wskazujący sytuacje, w których znajdują one zastosowanie. Przewiduje on stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych w nim ustaw (lub wskazanych przepisów konkretnych ustaw), do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz wskazanych w nim podmiotów (niezależnie od podstawy wywłaszczenia), tj. państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie utrata własności nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nastąpiła na podstawie art. 2 ust. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., niewymienionego wśród ustaw wskazanych w przepisie art. 216, a wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa i nie było związane z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Brak jest zatem podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni omawianego przepisu art. 216 rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216. W zażaleniu z dnia [...] r. do Wojewody pełnomocnik I. C. oraz Z. C. poniósł, że organ I instancji dokonał wadliwej wykładni at. 136 ust. 1 u.g.n. Z art. 137 tej ustawy jasno wynika, że jeżeli państwo lub gmina zabrały nieruchomość na określony cel publiczny, powinny zacząć go realizować w terminie siedmiu lat od daty wywłaszczenia, a zakończyć w ciągu dziesięciu lat. Gdy w tym terminie nieruchomość nie zostanie zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, uznaje się ją za zbędną na ten cel i wolno domagać się jej zwrotu. Nie ma przy tym powodu, dla którego na tych samych zasadach nie mogliby domagać się zwrotu nieruchomości dawni właściciele (spadkobiercy), którym odebrano ją wskutek zawarcia umowy cywilnoprawnej. W obu wypadkach, tj. zarówno wywłaszczenia, jak i umowy, chodzi o działki zabrane pod realizację celu publicznego. Art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jest więc zakresowo niekonstytucyjny, albowiem narusza zasadę równości. W obu przypadkach dawny właściciel (jego spadkobierca) powinien mieć prawa do wystąpienia o wzrost nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie zrealizowali na niej planowanej inwestycji celu publicznego, co wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest możliwe jedynie przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, tj. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka o charakterze podmiotowym) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka o charakterze przedmiotowym). Odmowa wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć przy tym miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie podzielił poglądu Starosty [...], iż w przedmiotowej sprawie zasadne było wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Z dokumentów przesłanych przez Starostę [...] wynika bowiem, iż organ I instancji oceniając, czy celowe jest wszczęcie postępowania, przeprowadził pogłębioną analizę prawną, co może nastąpić dopiero w toku postępowania administracyjnego, tj. po jego formalnym wszczęciu przez właściwy organ. W takiej sytuacji, po uznaniu przez organ administracji, iż w sprawie nie ma podstawy prawnej do uwzględnienia żądania strony, postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone wydaniem odpowiedniej decyzji. Tymczasem organ I instancji wbrew treści postanowienia z [...] r., wszczął postępowanie administracyjne, a skoro tak, to wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Zważywszy na treść art. 104 § 1 K.p.a. na organie I instancji ciążył obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Końcowo wskazano, że z uwagi na fakt, że wydane rozstrzygnięcie ma charakter stricte proceduralny, organ odwoławczy za przedwczesne uznał odnoszenie się do szczegółowych zarzutów zażalenia. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. C. i I. C. podkreśliły, że nie zgadzają się z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. Jednocześnie wyraziły zadowolenie z uchylenia go przez Wojewodę, co otworzyło drogę do wniesienia skargi do sądu. W pozostałym zakresie podtrzymały stanowisko wyrażone w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W pismach procesowych z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. skarżące powtórzyły swoje stanowisko, załączając szereg dokumentów, które ich zdaniem przyczynią się do pozytywnego załatwienia ich wniosku. Wniosły również o przyznanie im odszkodowania za bezprawnie odebrane ziemie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], który działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina B., przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13), w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak przy tym stanowi art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przyczyny te muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy – bez formalnego wszczęcia postępowania – i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym [por. R. Stankiewicz, Komentarz do art. 61a K.p.a. (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XXV, Legalis]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody, uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nie narusza prawa. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że uzasadniając wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie organ I instancji postawił tezę, że skoro w rozpoznawanej sprawie utrata własności nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nastąpiła na podstawie art. 2 ust. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., niewymienionego wśród ustaw wskazanych w przepisie art. 216, a wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa i nie było związane z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, brak jest podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Tymczasem, jak już powyżej wskazano, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zadaniem organu administracji jest bowiem wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. W konsekwencji słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że w takiej sytuacji, po uznaniu przez organ administracji, iż w sprawie nie ma podstawy prawnej do uwzględnienia żądania strony, postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone wydaniem odpowiedniej decyzji stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. Słusznie Wojewoda uznał, że organ I instancji – wbrew treści postanowienia z dnia [...] r. – w istocie wszczął postępowanie administracyjne, a skoro tak, to wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Odnosząc się do treści skargi oraz sformułowanych w niej zarzutów Sąd wyjaśnia stronie skarżącej, że na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032; dalej: "P.p.s.a."), mógł rozstrzygnąć jedynie w granicach rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na mocy art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że Sąd nie mógł zająć merytorycznego stanowiska w kwestii możliwości zwrotu stronie skarżącej żądanej nieruchomości na mocy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, sprawa z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], wróci do tego organu w celu dalszego procedowania. W przypadku wydania przez ten organ na podstawie art. 104 K.p.a. decyzji o odmowie zwrotu żądanej nieruchomości, uprawnieniem skarżących będzie wniesienie w pierwszej kolejności odwołania do organu II instancji, a następnie, w przypadku wydania niekorzystnej dla nich decyzji przez organ odwoławczy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. To w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zarówno organy, jak i sąd administracyjny zajmą stanowisko co do meritum sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.