II SA/Po 273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Sp. A z o.o. sp.k. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa nakazał "A" Sp. z o.o. w terminie do 31 maja 2007r. wymianę w pawilonie handlowym zlokalizowanym na działce nr ewid. geod. [...], [...] przy ul. [...] w [...] istniejącego obrotowego urządzenia wejściowego, zamontowanego przy wejściu na salę sprzedaży na urządzenie mechaniczne systemu rozwieranego lub rozsuwanego, przystosowane do ruchu osób niepełnosprawnych, albo zamontowanie obok istniejącego urządzenia obrotowego, dodatkowego urządzenia rozwieranego lub rozsuwanego, przystosowanego do ruchu osób niepełnosprawnych, zwłaszcza poruszających się na wózkach inwalidzkich. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że kontrola sklepu spożywczego "A" przy ul. [...] w [...] wykazała, że w wejściu do części sprzedażnej obiektu zamontowany jest mechanizm obrotowy umożliwiający wejście klienta, lecz jednocześnie uniemożliwiający jego wyjście tą samą drogą. Urządzenie to jest usytuowane pomiędzy bramką służącą do przeprowadzenia wózka na zakupy, a ścianką wygradzającą powierzchnię wejściową od części sprzedażnej i uniemożliwia swobodny dostęp do tej części obiektu osobom niepełnosprawnym, zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Konstrukcja wejściowego urządzenia obrotowego umożliwia uzyskanie prześwitu pomiędzy bramką dla wózków sklepowych, a ścianką odgradzającą część sprzedażną, lecz czynności jakie należy wykonać w celu jego osiągnięcia są niewykonalne dla osób niepełnosprawnych ruchowo, zwłaszcza poruszających się na wózku, bez pomocy osób trzecich i to znających działanie mechanizmu blokującego. Stan techniczny przedmiotowego obiektu nie spełnia zatem wymogu art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Zgodnie z § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełnienia wymogu § 240. Typy i rodzaje drzwi biorą swoją nazwę od zamykającej otwór komunikacyjny ruchomej przegrody, wraz z konstrukcją niezbędną do umocowania tej przegrody. Ujawniony stan narusza zatem wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzucając tej decyzji naruszenie art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego skarżąca wywiodła, że powołane wyżej przepisy formułują jedynie ogólne zasady Prawa budowlanego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. W sprawie nie wskazano natomiast konkretnej normy szczegółowej, którą naruszałyby przyjęte w obiekcie handlowym skarżącej rozwiązania dotyczące przedmiotowego problemu. W dalszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, że w sprawie nie wystąpiła taż żadna z przesłanek zawartych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, w ocenie skarżącej, niewiele znacząca niedogodność związana z wjazdem osób niepełnosprawnych na halę sprzedaży jest eliminowana natychmiast przez obsługę pawilonu, o ile zachodzi taka potrzeba. Nadto zastosowania w niniejszej sprawie nie powinien znaleźć § 62 ust. 2 rozporządzenia, bowiem odnosi się do drzwi obrotowych lub wahadłowych, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem obrotowym zamontowanym przy kasie, które nie jest drzwiami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia i wnioski. Art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) doprecyzowuje zalecenia art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z § 16 ust. 1 w/wym. rozporządzenia do wejść do budynku wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3 utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W przedmiotowej sprawie przy wejściu na halę sprzedaży zamontowano kołowrotek sklepowy uniemożliwiający wjazd osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Stwierdzono też brak jakichkolwiek oznaczeń ułatwiających w/wym. osobom wjazd na halę sprzedaży. Przepis § 62 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, oraz spełnienia wymagań § 240. Wprawdzie przepis ten mówi wprost o drzwiach obrotowych lub wahadłowych, a nie o barierkach obrotowych, to skoro są to mechanizmy w sposób identyczny uniemożliwiające przejście osobom niepełnosprawnym, to również w przypadku bramek obrotowych winien być spełniony warunek § 62 rozporządzenia. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że przy bramce obrotowej nie zamontowano drzwi umożliwiających wjazd wózkiem inwalidzkim na halę sprzedaży. Dlatego budynek nie spełnia wymogów cytowanego rozporządzenia. Stan techniczny obiektu oceniany jest poprzez zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przedmiotowy budynek jest zatem w nieodpowiednim stanie technicznym dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Działania organu nadzoru budowlanego zmierzają do zapewnienia osobom niepełnosprawnym samodzielnego dostępu do miejsc użyteczności publicznej, jakimi są między innymi hale sprzedaży w obiektach budowlanych. Skargę na powyższa decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Spółka z o.o. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, a nadto art. 5 Prawa budowlanego i § 16 ust. 1 oraz 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniosła, że § 16 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy zapewnienia dojść do wejścia do budynku, gdy tymczasem w sprawie chodzi o urządzenie zamontowane przy kasach, wewnątrz pawilonu handlowego. Podobnie w ocenie skarżącej w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 62 ust. 2 rozporządzenia, gdyż dotyczy on drzwi obrotowych lub wahadłowych, montowanych przy wejściu do budynku. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej niż organ I instancji podstawie prawnej, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wreszcie zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co oznacza naruszenie art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 200r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonych aktów może wyjść poza granice argumentacji podniesionej w skardze. W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie przepisy § 16 i § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 02.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotą przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jest wprowadzenie gwarancji prawnych, które zapewnią osobom niepełnosprawnym, a zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich, swobodny dostęp do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Tak postawiony przez ustawodawcę cel ma być osiągnięty przez takie projektowanie i budowanie tego typu obiektów, aby wolne były one od barier architektonicznych utrudniających lub uniemożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z tego rodzaju obiektów. Ta zasada prawa budowlanego uszczegółowiana jest w § 16 i § 62 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. Przepisy te regulują kwestie dojść, dojazdów oraz wejść do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Prawdą jest, że przepis § 62 ust 2 rozporządzenia nie wymienia literalnie obrotowego urządzenia wejściowego, a jedynie drzwi wahadłowe lub obrotowe, jednak celem przepisu jest zapewnienie swobodnego przejścia osobom niepełnosprawnym, które pozwalałoby im na samodzielne korzystanie z budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Niewątpliwie obrotowe urządzenie wejściowe, zainstalowane w ciągu komunikacyjnym prowadzącym do hali sklepowej, stanowi barierę fizyczną, która odgradza i reguluje dostęp do hali sprzedaży, spełniając analogiczną funkcję jak drzwi. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przedmiotowe urządzenie jest tylko urządzeniem zamontowanym przy kasach wewnątrz pawilonu handlowego. Umieszczone bowiem na końcu ciągu komunikacyjnego prowadzącego od wejścia do pawilonu handlowego odgradza ciąg komunikacyjny od hali sprzedaży. Nie jest to więc jakiekolwiek urządzenie sklepowe, jeżeli bowiem uniemożliwia ono korzystanie z hali sprzedaży osobom niepełnosprawnym, to uniemożliwia ono w istocie jakiekolwiek korzystanie przez osoby niepełnosprawne z pawilonu handlowego. Uznać więc należy, iż w takim przypadku dochodzi do naruszenie celu, jaki wypełnić miały normy prawne tworzone przez przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż organ pierwszej instancji. Przepisy § 16 i § 62 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są, jak wyżej wskazano, uszczegółowieniem ogólnej normy zawartej w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Powołanie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przepisów rozporządzenie nie jest więc wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę prawną, a jedynie wskazaniem przepisów szczegółowych, które konkretyzują normę wyrażoną w przepisie art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Uznać należy, iż w przypadku istnienia przepisów szczegółowych błędem organu pierwszej instancji było niepowołanie ich w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Jednakże w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest podgląd, ukształtowany w odniesieniu do przesłanek nieważność decyzji administracyjnej, ale mający szersze zastosowanie, że niepowołanie pełnej podstawy prawnej – w sytuacji gdy w istocie taka podstawa prawna istnieje – nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa i nie ma wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania dopuszczono się jednak naruszeń prawa, które mogły mieć istotny wpływ wynik na sprawy. Wskazać należy na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, które jednak nie zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem odwoławczym. Zarówno organ I jak i II instancji nie dokonały analiz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, jak również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Zbadanie tych rozstrzygnięć jest konieczne dla możliwości zastosowania normy wskazanej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym nakazują, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż nieodpowiedni stan techniczny w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza sytuację, w której obiekt budowlany nie będzie odpowiadał wymogom określonym w przepisach techniczno-budowlanych. Wskazuje się, że przepis tego artykułu nie daje jednak podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej decyzji o podobnym charakterze. Kwestionowanie zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jeżeli więc obiekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a niezgodność ta została zaakceptowana decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę lub decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a przy tym obiekt ten nie wypełnia pozostałych dwóch przesłanek wskazanych przez art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane tj. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, to brak jest podstaw prawnych dla nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości. W tym kontekście brak wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie jest istotnym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. nakazującej organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 77 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych wyżej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji obie decyzje należało uchylić. Organy orzekające ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę uzupełnią postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, aby możliwa była ocena czy zasadne jest zastosowanie przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku zasadności zastosowania wskazanych przepisów, prawidłowo określą obowiązek ciążący na skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy. /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga