II SA/Po 273/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz –Frymus Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz B. D. kwotę [...],- zł ([....]złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym [...] zł. ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/E.Kręcichwost-Duruchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski Dnia [...] r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, podpisane przez B. D . Zgłoszenie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania piętra budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] nr [...], nr ewidencyjny działki [...] w obrębie ewidencyjnym P., z funkcji mieszkalnej na dom opieki. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Starosty przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej, zobowiązano inwestora do: 1. dostarczenia zaświadczenia o zakończeniu budowy lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie istniejącego budynku, 2. dostarczenia zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. usunięcia nieprawidłowości w postaci braku podpisu autora ekspertyzy technicznej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń objętych zgłoszeniem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu napisano, że co prawda strona wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. w zakreślonym terminie, jednak organ I instancji słusznie stwierdził, że zaświadczenie Burmistrza jest w istocie pismem informacyjnym, a nie zaświadczeniem o treści żądanej przez art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako prawo budowlane), a więc zaświadczeniem o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie inwestor dopełnił żądanych odeń czynności, zaś wydanie zaświadczenia o niewłaściwej treści nie może szkodzić stronie, która dołożyła należnych starań. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta, w trybie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) zobowiązał stronę do usunięcia braku zgłoszenia, czyli dostarczenia zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru, postanowienie zostało doręczone stronie dnia [...] listopada 2007r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta , na podstawie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego i art. 104 kpa zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piętra budynku, z funkcji mieszkalnej na dom opieki, zlokalizowanych na działce nr [...], przy ul. [...]nr [...] w P., obręb P. S . W uzasadnieniu wskazano, że zakreślony inwestorowi termin upłynął bezskutecznie. Co prawda strona w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. sygnalizowała, że cały czas czeka na wydanie zaświadczenia, ale tego rodzaju działania są niewystarczające. Od opisanej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zaznaczyła, że decyzja organu I instancji nie zawiera należnego pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych. Organ nie sprawdził nadto, czy w zakreślonym terminie Burmistrz faktycznie nie wydał wymaganego zaświadczenia. Do odwołania została załączona kserokopia pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...], w którym, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego, potwierdzono zgodność zamierzonego sposobu użytkowania budynku położonego na przedmiotowej działce, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem zapewnienia odpowiedniej dla obsługi obiektu ilości miejsc parkingowych na terenie własnej posesji. W piśmie tym wyjaśniono nadto, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] przy ul. [...] nr [...] obowiązuje miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego P. S., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...] poz. [...], zmieniony w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych - uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. nr [...] poz. [...]) oraz w zakresie wielkości działek budowlanych - uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...]r. (Dz. Urz. Woj. P. nr [...] poz. [...]). W planie tym działka nr [...] oznaczona jest jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością występowania tzw. usług nieuciążliwych dla otoczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że faktycznie inwestor w postępowaniu odwoławczym usunął braki i przedłożył stosowne zaświadczenie właściwego organu, jednak to zaświadczenie narusza ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisem § 8 pkt 1 planu, działka o nr [...] położona jest na terenie, na którym obowiązuje zabudowa mieszkaniowa wyłącznie jednorodzinna. Dopuszcza się funkcję usługową na parterach budynków mieszkalnych ( § 8 ppkt 8 pkt 1). Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego działalność w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi prowadzona jest na parterze budynku, co jest zgodne z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozszerzenie tej działalności, poprzez zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na dom opieki na pierwszym piętrze, narusza § 8 pkt 1 ppkt 8 aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że prowadzona przez inwestora działalność jest formą nieuciążliwej usługi. Odnośnie braku pouczenia w decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że brak pouczenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu. Odwołanie zostało złożone w terminie, a zarzut strony, choć jest zasadny, nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Od opisanej decyzji skargę złożyła B.D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności rozstrzygnięcie sprawy poza zakresem i ramami wniesionego odwołania, interpretowanie wątpliwości w sprawie na niekorzyść strony, naruszenie granic uznania administracyjnego, niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, nadto błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na piętrze przedmiotowego budynku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia [...]kwietnia 2008 r. skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, lakonicznie wskazując, że zarzuty pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zamiarem strony jest zmiana sposobu użytkowania piętra budynku położonego w P. przy ul. [...] nr [...], nr ewidencyjny działki [...] w obrębie ewidencyjnym P., z funkcji mieszkalnej piętra budynku na dom opieki. Zgodnie z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę, spośród wymaganych alternatywnie zaświadczenia bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, postanowieniem z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego zobowiązał stronę do usunięcia braku zgłoszenia poprzez dostarczenie zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca załączyła do odwołania kserokopię pisma Burmistrza z dnia [...] r. potwierdzającego zgodność zamierzonego sposobu użytkowania budynku "z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Na tym to zaświadczeniu oparł się organ II instancji wydając zaskarżona decyzję, z tym, że wyprowadził własne, niekorzystne dla strony ustalenia. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem, między innymi art. 86 cyt. wyżej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl zaś art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ten przepis został "wzmocniony" art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W treści zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] r. jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę obowiązuje miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego P. S., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...] poz. [...], zmieniony w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych - uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. nr [...] poz. [...]) oraz w zakresie wielkości działek budowlanych - uchwałą Rady Miasta nr [...] z [...]r. (Dz. Urz. Woj. P. nr [...] poz. [...]). Tym samym zarówno organ I instancji, wydając postanowienie z dnia [...] r. jak i organ II instancji przyjęli, że nie jest wymagane przedłożenie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji w swojej decyzji potraktował jako obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując przy tym, wbrew zaświadczeniu Burmistrza, własnej wykładni przepisów i osiągając odmienny, niekorzystną dla strony wynik. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmierza do wykazania niezgodności między zamierzonym przez skarżącą rozszerzeniem działalności w zakresie opieki nad osobami starszymi na pierwsze piętro budynku z § 8 pkt 1 ppkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym organ II instancji nie ustalił przyczyn, z powodu których Burmistrz Miasta , powołując się na ten sam akt prawa miejscowego, zajął w zaświadczeniu z dnia [...] r. inne stanowisko w sprawie zamierzonej zmiany . Zdaniem Sądu uchwalenie jakiejkolwiek zmiany po 1 stycznia 1995 r. planu miejscowego, uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. nie może powodować aby plan ten zachował nadal ważność ( podobnie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 218/06 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 996/07, dostępnych na stronie internetowej NSA). Traktując dwukrotnie zmieniany plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego P. S. z dnia [...] r. jako obowiązujący, wbrew treści art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zajął takie stanowisko w sprawie, uniemożliwiając Sądowi ocenę zapadłej decyzji. Organ II instancji powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Wskazane obowiązki organ II instancji winien wykonać tym sumienniej, że zaświadczenie Burmistrza Miasta pojawiło się dopiero na etapie odwołania. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 §3 kpa. Motywy decyzji, i to bez względu na instancję, winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Zdaniem Sądu jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Strona ma niekwestionowane prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w skardze do Sądu (a wcześniej w odwołaniu). Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i edukacyjne, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Tymczasem organ II instancji nie wyjaśnił podstaw i przyczyn odmówienia wiarygodności analizowanemu zaświadczeniu Burmistrza z dnia [...] r. Wyjaśnienie ww. kwestii jest na tyle istotne, że gdyby przyjąć, że miejscowy plan na analizowanym terenie nie obowiązuje, wówczas skarżąca musiałaby przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem analizując akta niniejszej sprawy trudno oprzeć się przekonaniu o zignorowaniu przez organy administracji obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa), a zwłaszcza obowiązku stania przez organy na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, zwrot opłaty skarbowej oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski