II SA/Po 273/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] października 2020 r., [...] uchylającą decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2016 r., [...] w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na syna N. D.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. J. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna N. D. (k. 21–23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wraz z wnioskiem złożyła oświadczenie o dochodach wskazując, że w 2014 r. nie uzyskała żadnego dochodu (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz oświadczanie o zatrudnieniu na podstawie umowy zlecenia od maja 2016 r., w którym J. D. jednocześnie poinformowała, że wychowuje syna bez udziału ojca dziecka i nie otrzymuje alimentów (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku dołączono także umowę zlecenia nr [...] potwierdzającą zatrudnienie wnioskodawczyni od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., [...] Wójt przyznał J. D. świadczenie wychowawcze na syna N. D. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (na datę decyzji Dz. U. z 2016 r., poz. 195, obecnie tekst jednolity tego aktu opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm., dalej "u.p.p.w.d.") świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W niniejszej sprawie rodzina składa się z dwóch osób – J. D. i N. D., a jej dochód w 2014 r. wyniósł [...] zł. Z uwagi na powyższe, Wójt przyznał prawo do świadczenia wychowawczego. Następnie w aktach odnotowano oświadczenie J. D. z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazujące, że ojciec N. D. (E. S. K.) przebywa za granicą w celach zarobkowych (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). J. D. podkreśliła, że ostatnio znany jej adres zamieszkania ojca dziecka był w [...]. Obecnie nie ma kontaktu z E. S. K. oraz nie wie czy i gdzie jest zatrudniony. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt działając na podstawie art. 16 u.p.p.w.d. przekazał wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. J. D. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z dokumentacją i wydaną decyzją Wojewodzie W. (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] Wojewoda W. poinformował Wójta, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w stosunku do wniosków J. D. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz następnego z dnia [...] lipca 2019 r., ponieważ ojciec dziecka podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu zamieszkiwania i wykonywania pracy najemnej na terytorium [...] (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wojewoda wskazał także, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d., w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d., ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mając powyższe na uwadze, Wójt decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2016 r., [...], którą przyznał J. D. prawo do świadczenia wychowawczego na syna N. D. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. był zobowiązany do uchylenia decyzji za okres, w jakim miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to jest od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. J. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wójta (k. 2–3 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazała, że doszło do błędnej interpretacji przepisów. Adresatem świadczenia, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., powinna być J. D., gdyż ojciec dziecka nie jest jej mężem, od wielu lat nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego i od tego czasu nie ma on też żadnego kontaktu z dzieckiem. Podkreśliła także, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d. w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. J. D. oświadczyła, że ani ona, ani żaden członek jej rodziny nie przebywał poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego, ani po jej wydaniu. Jednocześnie podkreśliła, że E. S. K. jest dla niej osobą obcą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta (k. 10–12 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W uzasadnieniu wskazało, że decyzja Wójta uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego była podjęta zgodnie z art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. Organ podkreślił także, że na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że czynność prawna Wojewody W. stwierdzająca, że w określonej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie podlega kontroli instancyjnej. Wojewoda, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.p.p.w.d., pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej. Decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. jest konsekwencją ustaleń Wojewody W. o zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jednocześnie ma umożliwić podjęcie decyzji przez organ właściwy, to jest wojewodę. Kolegium podkreśliło również, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt czy ojciec dziecka utrzymuje jakąkolwiek relację z J. D. lub ich wspólnym synem. Wobec zaistnienia faktu pracy za granicą E. S. K. i obowiązywania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. jest obecnie Wojewoda W.. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda W. poinformował J. D., że jej wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został przekazany do niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń celem jego rozpatrzenia. Wskazano, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż pierwszeństwo do wypłaty świadczeń we wskazanym okresie istnieje na terytorium [...], gdyż Emir Sahin Karaman podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy najemnej, a J. D. w tym okresie w Polsce była osobą nieaktywną zawodowo. Powyższe uzasadniało – zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1, dalej "rozporządzenie 883/2004") w związku z art. 60 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., s. 1, dalej "rozporządzenie 987/2009") – przekazanie wniosku do instytucji niemieckiej. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. J. D., reprezentowana przez adwokata M. S., zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 2–4 akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy którykolwiek z rodziców (matka albo ojciec) przebywa poza terytorium Polski, gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. beneficjentem świadczenia wychowawczego jest J. D.. Podkreślono także, że art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy osoba, której przyznano świadczenie lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Polski – w niniejszej sprawie ani skarżąca, ani żaden z członków jej rodziny nie przebywa poza granicami kraju. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Wynika z tego, że świadczenie przysługuje rodzicowi, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje i na utrzymaniu którego pozostaje, co potwierdza wykładnia art. 22 u.p.p.w.d. Powyższe prowadzi do wniosku, że wojewoda ustala czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jedynie w przypadku, gdy rodzic, któremu przysługuje świadczenie przebywa poza granicami kraju lub gdy poza granicami kraju przebywa rodzina tego rodzica. W sprawie nie ustalono, aby J. D. albo ktoś z jej rodziny przebywał poza granicami kraju. Ojciec dziecka przebywa za granicą, ale jest w stosunku do skarżącej obcą osobą – nie żyją w konkubinacie, ani nie utrzymują żadnego kontaktu. Wobec powyższego, błędnie zastosowano w sprawie art. 16 ust. 2 i 6 u.p.p.w.d., gdyż nie zaistniał okres, w którym skarżąca nie podlegałaby ustawodawstwu polskiemu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 7–8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.p.p.w.d. wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej. W świetle art. 11 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przyznane przez wojewodę wypłaca organ właściwy. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 6–9 u.p.p.w.d. w przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda ustala wtedy prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego – w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy – w przypadku, o którym mowa w ust. 2 (art. 16 ust. 8 u.p.p.w.d.). Celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do tych świadczeń. Oznacza to, że to Wojewoda ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle powołanych wyżej przepisów, dokonanie takich ustaleń obliguje właściwy organ do uchylenia uprzednio wydanej decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia wychowawczego. Uchylenie decyzji w trybie art. 16 ust. 6 u.p.p.w.d. nie kończy jednak postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego. Oznacza zmianę właściwości organu, a nie pozbawienie prawa do takiego świadczenia (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2020 r., II SA/GI 910/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że skarżącej przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na syna N. D. w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] Wojewoda W. poinformował Wójta, że w stosunku do wniosku J. D. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższą informacją Wójt prawidłowo uchylił przyznane skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna N. D.. Wiąże się to – jak wyżej wskazano – ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. W związku z dokonanym przez Wojewodę W. ustaleniem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu tego świadczenia jako wydanej przez organ niewłaściwy (Wójta). Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi Sąd wskazuje, że przyjmuje je z pewnym zrozumieniem, gdyż rzeczywiście art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d. (według brzmienia na datę wydania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji w niniejszej sprawie) z pozoru mógł wydawać się niespójny z innymi regulacjami ustawy. W przepisie tym stanowi się o "przebywaniu osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 [u.p.p.w.d.], lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Gdyby założyć, że "osobą, o której mowa w art. 4 ust. 2" jest wnioskodawca i beneficjent świadczenia wychowawczego, to rzeczywiście można by dojść do wniosku – jak czyni to pełnomocnik skarżącej – że przebywanie za granicą wnioskodawcy lub konkretnie jego rodziny byłoby przesłanką zastosowania art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d. Analizując niniejszą sprawę należy jednak uwzględnić przepisy wcześniej obowiązujące. Wszakże decyzja Wójta z dnia [...] października 2020 r., [...] uchyla decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2016 r., [...] dotyczącą świadczenia wychowawczego za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.. Decyzja z dnia [...] października 2020 r. więc w istocie rzeczy wydana została w sprawie dotyczącej świadczenia za ten właśnie okres. Świadczenie wychowawcze w latach 2016-2017 na pierwsze dziecko było warunkowane spełnieniem kryterium dochodowego (zob. pierwotnie obowiązujący w ustawie art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.). Z kryterium tym związane było całe "instrumentarium" dotyczące ustalenia dochodu rodziny. W brzmieniu u.p.p.w.d. obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., [...] i aktualnym dla całego tego okresu świadczeniowego obowiązywała między innymi w u.p.p.w.d. definicja "rodziny", która oznaczała odpowiednio między innymi małżonków, rodziców dzieci, a także dzieci zamieszkujące wspólnie z tymi osobami (art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.). Innymi słowy, świadczenie wychowawcze za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r., którego dotyczy niniejsza sprawa, opiera się na reżimie prawnym obowiązującym mu właściwym, kiedy to przyznanie tego świadczenia na pierwsze dziecko zależało od kryterium dochodowego, a więc sytuacja wszystkich członków rodziny miała znaczenie. Powyższe istotnie przekłada się na przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Otóż w myśl art. 1 lit. (i) ust. 1 ppkt i rozporządzenia [...] określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Jak wskazano wyżej, decyzje wydane w niniejszej sprawie dotyczyły uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., [...], która z kolei odnosiła się do świadczenia wychowawczego na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Świadczenie na ten okres było warunkowane kryterium dochodowym, a więc w spektrum zainteresowania Rzeczypospolitej Polskiej (ujmując tu państwo z perspektywy międzynarodowej – w relacjach do innych członków Unii Europejskiej) wypłacającego świadczenia wychowawcze było to, jaka jest sytuacja dochodowa członków rodziny, na którą składali się obaj rodzice dziecka (art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.). Idąc dalej: gdy chodzi o świadczenia wychowawcze za rozważany okres należy przyjmować, że mamy do czynienia z świadczeniem zależnym od aktywności członków rodziny (zdefiniowanej prawnie), które podlega i powinno podlegać koordynacji z uwagi na kolizję praw członków w razie ich przebywania w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej w rozumieniu art. 68 ust. 3 rozporządzenia [...]. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 18 verte akt sądowych).