II SA/Po 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A z o.o. sp. k. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał "A" Sp. z o.o. sp.k., w terminie do [...] r., usunięcie nieprawidłowości polegających na zamontowaniu bramki obrotowej (przed halą sprzedaży) tj. likwidacji bramki obrotowej lub zastosowanie rozwiązania umożliwiającego swobodny dostęp osobom niepełnosprawnym na halę sprzedaży w budynku sklepu [...], przy ul. P. w R. W motywach powyższej decyzji wyjaśniono, że kontrola sklepu ul. P. w R. wykazała nieprawidłowości naruszające wymogi z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa budowlanego. Mianowicie w sklepie tym zamontowano, przy wejściu na halę sprzedaży bramkę obrotową, skutecznie uniemożliwiającą samodzielny wjazd na halę sprzedaży osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. To zaś oznacza, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się na treść art. 61 i 66 Prawa budowlanego organ orzekający dodał, że wskazane przepisy mają na celu doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego. Bezsprzecznym jest natomiast fakt, że obiekty użyteczności publicznej, a do takich zalicza się przedmiotowy sklep, powinny mieć zapewnione niezbędne warunki do korzystania z nich przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "A" wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzucając tej decyzji naruszenie art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego skarżąca wywiodła, że powołane wyżej przepisy formułują jedynie ogólne zasady Prawa budowlanego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. W sprawie nie wskazano natomiast konkretnej normy szczegółowej, którą naruszałyby przyjęte w obiekcie handlowym skarżącej rozwiązania dotyczące przedmiotowego problemu. W dalszej kolejności skarżąca Spółka podniosła, że w sprawie nie wystąpiła też żadna z przesłanek zawartych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, w ocenie skarżącej, niewiele znacząca niedogodność związana z wjazdem osób niepełnosprawnych na halę sprzedaży jest eliminowana natychmiast przez obsługę pawilonu, o ile zachodzi taka potrzeba. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia i wnioski. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) doprecyzowuje zalecenia art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z § 16 ust. 1 w/wym. rozporządzenia do wejść do budynku wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3 utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W przedmiotowej sprawie przy wejściu na halę sprzedaży zamontowano bramkę obrotową uniemożliwiającą wjazd na halę sprzedaży osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Przepis § 62 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełniania wymagań § 240. Wprawdzie przepis ten mówi wprost o drzwiach obrotowych lub wahadłowych, a nie o barierkach obrotowych, to skoro są to mechanizmy w sposób identyczny uniemożliwiające przejście osobom niepełnosprawnym, to również w przypadku bramek obrotowych winien być spełniony warunek § 62 rozporządzenia. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że przy bramce obrotowej nie zamontowano drzwi umożliwiających wjazd wózkiem inwalidzkim na halę sprzedaży. Dlatego budynek nie spełnia wymogów cytowanego rozporządzenia. Stan techniczny obiektu oceniany jest poprzez zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przedmiotowy budynek jest zatem w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Działania organu nadzoru budowlanego zmierzają do zapewnienia osobom niepełnosprawnym samodzielnego dostępu do miejsc użyteczności publicznej, jakimi są między innymi hale sprzedaży w obiektach budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Spółka z o.o. sp.k. w T.P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 1, art. 15 i art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, a nadto art. 5 Prawa budowlanego i § § 16 ust. 1 oraz 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniosła, że § 16 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy zapewnienia dojść do wejścia do budynku, gdy tymczasem w sprawie chodzi o urządzenie zamontowane przy kasach, wewnątrz pawilonu handlowego. Podobnie w ocenie skarżącej w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 62 ust. 2 rozporządzenia, gdyż dotyczy on drzwi obrotowych lub wahadłowych, montowanych przy wejściu do budynku. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na innej niż organ I instancji podstawie prawnej, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności. Wreszcie zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co oznacza naruszenie art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafne są argumenty skargi dotyczące interpretacji zacytowanego w zaskarżonej decyzji art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Powołany przepis ma charakter normy ogólnej, która ma znaczenie dla stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, w tym dokonywania ich wykładni. Dlatego też nie może on stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej. Podobnie, za wyłączną podstawę takiej decyzji nie można uznać art. 61 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Przepis ten bowiem określa powinności wynikające z ustawy, a nie obowiązki nakładane decyzją administracyjną. Dopiero art. 66 Prawa budowlanego wskazuje przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać decyzją administracyjną właścicielowi lub zarządcy doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu do stanu technicznego zgodnego z wymogami prawa. Uznanie, że określony obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym wymaga przy tym wykazania, że obiekt ten narusza warunki wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie powołał ostatnio wymienionych przepisów, odnosząc swoją argumentację tylko do artykułów 6, 61 i 66 Prawa budowlanego, to taka wadliwość nie dawała podstaw do uchylenia z tej przyczyny decyzji wymienionego organu w trybie odwoławczym. Brak pełnego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego winien być usunięty przez organ odwoławczy, o ile nie prowadzi to do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości, że powołanie przez organ odwoławczy w podstawach materialnoprawnych decyzji określonych przepisów techniczno-budowlanych nie zmieniło tożsamości sprawy rozpoznanej przez organ I instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 kpa należało uznać za nietrafny. Podstawą wydanych w niniejszej sprawie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazów było przyjęcie, że wejście na halę sprzedaży sklepu skarżącej prowadzące przez barierkę obrotową (tzw. kołowrotek sklepowy) nie spełnia wymaganych prawem warunków technicznych. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy wynika, że owa barierka usytuowana jest wewnątrz obiektu, przy wejściu na halę sprzedaży. Bezspornym przy tym było, że barierka obrotowa uniemożliwia samodzielny wjazd na teren hali osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Wydanie decyzji opartej o powołany wyżej przepis, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było przedwczesne. W pierwszej bowiem kolejności powinnością organu nadzoru budowlanego było wyjaśnienie czy i jeśli tak, jakie rozwiązania dotyczące wejścia na teren hali sklepu przewidywał zatwierdzony decyzją w sprawie pozwolenia na budowę projekt techniczny oraz kiedy i na podstawie jakich ustaleń dotyczących powyższej kwestii udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w protokole oględzin z dnia [...] r. (k. akt adm.). Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru budowlanego ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego artykuły 61 i 66 Prawa budowlanego generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Ta reguła nie wyklucza zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, o ile roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego, jako całości (por. wyrok NSA z 13.II.1998 r. IV SA 757/96 - Lex nr 43310). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagało zatem rozważenia, czy z uwagi na charakter przedmiotowego obiektu skarżącej, jego przeznaczenie, a wreszcie funkcję jaką pełni hala sprzedaży, nakaz wykonania określonych robót budowlanych stanowi realizację powołanego wyżej celu. Niezależnie od powyższych uwag należy przypomnieć, że nałożenie przez organ określonych obowiązków związanych z doprowadzeniem obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego musi wynikać z określonej normy prawnej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, zacytowany przez organ odwoławczy § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nie mógł mieć w sprawie zastosowania bowiem określa on wymagane rozmiary dojść i dojazdów do budynków, a zatem warunki dostępu do takich obiektów z zewnątrz. Wymogi jakie winny spełniać wejścia do budynków, a także wejścia do ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych, do których należy zaliczyć wydzieloną i zamkniętą barierką obrotową halę sprzedaży sklepu skarżącej regulują § § 61 i 62 cyt. wyżej rozporządzenia. Według § 61 ust. 1, położenie drzwi wejściowych powinno umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym. Z kolei w § 62 ust. 1 prawodawca określił rozmiary drzwi wejściowych, zaś w ust. 2 wskazał, że w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych oraz spełnienia wymogu § 240. Jakkolwiek przedmiotowa barierka obrotowa nie jest w dosłownym znaczeniu drzwiami obrotowymi, to faktycznie pełni taką funkcję. Skarżąca Spółka nie twierdziła, aby na teren hali sprzedaży prowadziło inne wejście poza wyżej wskazanym. W tej sytuacji usprawiedliwione było przyjęcie, że wejście na teren hali sprzedaży sklepu skarżącej nie spełnia wymagań określonych w § 62 ust. 2 rozporządzenia, przy uwzględnieniu ogólnych zasad zawartych w art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a także definicji obiektu użyteczności publicznej zawartej w § 3 pkt 6 cyt. wyżej rozporządzenia. Przedstawiona wyżej ocena nie mogła być jednak podstawą uznania legalności zaskarżonej decyzji, skoro nie można wykluczyć, że istniejąca w wejściu do hali sprzedaży i pełniąca funkcję drzwi, barierka obrotowa odpowiada warunkom udzielonego pozwolenia na budowę lub została zaakceptowana w pozwoleniu na użytkowanie. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może bowiem służyć weryfikacji pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych ich nieprawidłowości. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów i tylko, jeżeli to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem dopuszczenie dowodu z dokumentów przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywane przez ten sąd ustaleń faktycznych ma umożliwić sądowi ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129). Zdaniem Sądu, przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu sądowym dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie służyłoby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i stąd postępowania dowodowego w tym zakresie nie przeprowadził. Z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 powołanej wyżej ustawy. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu z mocy art. 152 ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ orzekający uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie przedstawionym w motywach wyroku Sądu oraz zastosuje postanowienia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określające zakres mocy wiążącej orzeczenia sądu. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka