II SA/Po 2748/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Hrycaj Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant referent – stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] ( [...] ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części dotyczącej opłat za miesiąc [...] [...] roku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Hrycaj /-/ P.Miładowski JFS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta P. – działający z jego upoważnienia pracownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, powołując przepisy art. 33k ust. 4, art. 45, art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z pźn. zmianami) oraz §1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia zasad zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych ustalił K. K. odpłatność za pobyt jej nieletniego syna B. K. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł. w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy od dnia [...] r., zobowiązując ją do opłacenia należności za okres od tego dnia do dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł w terminie do dnia [...] r., a należności od miesiąca sierpnia regulować w terminie do 10 dnia każdego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż odpłatność ustalono zgodnie z zasadami określonymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem wysokości wydatków bieżących ponoszonych w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł., które wynoszą [...] zł miesięcznie oraz wysokości dochodu rodziny, który ustalony zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i wyniósł w jej przypadku [...] zł na osobę. Organ wyjaśnił, iż przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wyrażone w procentach wynosiło [...]%, stąd zgodnie z §1 pkt 3 powołanej uchwały Rady Powiatu w P. odpłatność za pobyt syna w Ośrodku ustalono w wysokości 30% wydatków bieżących. Organ wyjaśnił, iż z tych względów brak jest podstaw do zwolnienia częściowego lub całkowitego z odpłatności. Od decyzji tej K. K. złożyła odwołanie, kwestionując ustalenie odpłatności za okres wstecz, od [...] r. oraz za okres przerwy wakacyjnej, gdy syn w Ośrodku nie przebywał. Wyjaśniła, iż syn jej w Ośrodku w Ł. umieszczony został na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...], którym to postanowieniem sąd ustalił opłatę za pobyt w Ośrodku na zasadzie §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad ustalania kosztów postępowania w sprawie nieletnich. Wyjaśniła również, iż stosuje się do postanowienia sądu, a zarówno to postanowienie jak i ustawa Kodeks postępowania karnego nie przewidują dodatkowych opłat za pobyt dziecka w takiej placówce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wyjaśniając, iż organ I instancji w sposób prawidłowy naliczył odpłatność za pobyt dziecka w Ośrodku, a zarzuty podniesione w odwołaniu wynikają z nieznajomości przepisów prawa. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z ustawą o postępowaniu w sprawach nieletnich sąd określa wysokość należności za pobyt nieletnich w placówkach opiekuńczo wychowawczych jedynie jako element kosztów postępowania, a jako zasadę przyjmuje się ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w Ośrodku z uwzględnieniem bieżących kosztów utrzymania, co następuje w drodze decyzji administracyjnej, obie regulacje są niezależne od siebie, stąd zwolnienie lub ustalenie opłaty za pobyt dziecka przez sąd nie wywiera żadnego wpływu na kwestię ponoszenia przez rodziców czy opiekunów opłaty ustalonej na podstawie art. 33k ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało także na treść §7 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 2001 r. zgodnie z którym w sytuacji, gdy wydana zostanie decyzja administracyjna zobowiązująca do ponoszenia odpłatności za pobyt nieletniego w placówce, sąd rodzinny zmniejsza wysokość należności zryczałtowanej o wysokość opłaty ponoszonej na podstawie decyzji administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję K. K. wniosła o jej uchylenie, kwestionując obciążenie jej opłatą dodatkową, za jaką uważa opłatę ustaloną przez organy samorządowe oraz samą jej wysokość. Wskazała, że dziecko nie ma żadnych dochodów, stąd nie ma podstaw, aby obciążyć ją opłatą, bowiem zgodnie z decyzją organu II instancji opłata ponoszona nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód. Wskazując ustalenie dochodu jej rodziny na zawyżonym poziomie skarżąca podniosła, iż dochód powinien zostać ustalany w oparciu o wynagrodzenie netto, a nie brutto. Wyjaśniając, iż syn w okresie wakacyjnym oraz świątecznym przebywał w domu, a nadto w nowym roku szkolnym przebywał poza ośrodkiem w związku z wizytami lekarskimi oraz 16-dniowym pobytem w szpitalu, skarżąca wniosła o zmniejszenie należności do kwoty [...] zł za okres do końca m-ca [...] r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 33k ust. 4 ustawy o pomocy społecznej opłata za pobyt odnosi się do wydatków bieżących, a w przypadkach losowych skarżąca może wystąpić do Starosty P. z wnioskiem o zwolnienie całkowite lub częściowe z odpłatności, jako podstawę prawną takiego wniosku wskazując przepis par. 1 ust. 4 powołanej w decyzji uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 33k ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zmianami) za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jego utrzymanie rodzice dziecka, a także opiekunowie prawni, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód. Wbrew argumentacji skargi, wskazane w tym przepisie 50% obniżenie wysokości opłaty dotyczy wyłącznie opiekunów prawnych dziecka, natomiast skarżąca jest matką B. K., stąd w jej przypadku odpłatność za jego pobyt w placówce oświatowo-wychowawczej ustalana jest do wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jego utrzymanie. Zgodnie z art. 33k ust. 7 wskazanej ustawy rada powiatu określa w drodze uchwały zasady częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z przedmiotowych opłat. W rozpatrywanej sprawie do ustalenia wysokości opłaty zastosowanie ma uchwała Rady Powiatu w P. z dnia [...] r. Nr [...], przy czym opłatę ustalono od dnia [...] r., a więc od dnia, w którym uchwała została podjęta. Przedmiot tej uchwały, tj. określenie zasad zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, wskazuje, iż uchwała ta zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Powiatu P., dotyczy zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez podmioty w niej określone – rodziców oraz opiekunów prawnych dzieci umieszczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Uchwała ta należy zatem do kategorii przepisów prawa miejscowego, stanowionego przez powiat w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.). Mając na uwadze ustawę z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) oraz art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), należy stwierdzić, iż zamieszczone w treści uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] r. sformułowanie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (...), narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu (...), zgodnie z którym przepisy prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nie ogłoszony nie wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W konsekwencji, ustalając opłatę za pobyt syna skarżącej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł. za okres wsteczny ustalenia wymagało, kiedy uchwała Rady Powiatu w P. weszła w życie i od kiedy przedmiotowa opłata mogła zostać naliczona. Jak wyżej wyjaśniono organy rozstrzygające w sprawie ustaliły przedmiotową opłatę za okres od dnia [...] r., akta sprawy nie zawierają natomiast żadnej informacji, kiedy uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym oraz kiedy weszła w życie, a okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla ustalenia opłaty w sposób prawidłowy. Decyzja ustalająca odpłatność za pobyt syna skarżącej w Ośrodku wydana została w oparciu o przepisy wskazanej uchwały Rady Powiatu w P.. Organy obu instancji nie rozważyły jednakże możliwości zastosowania §1 ust. 4 tej uchwały, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie trudnych, losowych, na wniosek rodziców dziecka lub z urzędu Starosta P. lub z jego upoważnienia organ I instancji może zwolnić rodziców całkowicie lub częściowo z odpłatności, pomimo spełnienia warunków wymaganego dochodu. Treść tego przepisu, wbrew stanowisku organu II instancji, nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wystąpienia zainteresowanego rodzica lub opiekuna prawnego dziecka z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności. Organy orzekające w sprawie dysponowały wywiadem środowiskowym, miały więc wiedzę co do sytuacji rodzinnej skarżącej, która sama wychowuje trójkę małoletnich dzieci, mieszka w starym domu wymagającym remontu, spłaca z tego tytułu kredyt, co obciąża jej budżet miesięczny na ok. [...] zł, a młodsza córka jest pod stałą kontrolą poradni endokrynologicznej. Wraz z odwołaniem skarżąca poinformowała organ I instancji, załączając stosowną dokumentację, iż z tytułu umieszczenia syna w Ośrodku ponosi odpłatność w wys. [...] zł, ustaloną przez sąd rodzinny. W myśl wskazanej uchwały organy rozstrzygające w sprawie dysponowały więc materiałem dowodowym, który w sposób wystarczający uzasadniał rozpatrzenie, z urzędu, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt syna w Ośrodku w Ł.. Okoliczności tych zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie rozważyły, a w ocenie Sądu mają one podstawowe przy ustaleniu, czy skarżąca powinna zostać obciążona opłatą za pobyt syna w tej placówce, zarówno za okres poprzedzający wydanie decyzji przez organ I instancji, za który uiszczała przecież opłatę zryczałtowaną na mocy postanowienia sądu rodzinnego, jak i za okres od miesiąca [...] r. Do oceny organu I instancji pozostaje bowiem możliwość zwolnienia z tej opłaty, tak w zakresie częściowym, jak i całkowity, zgodnie z §1 ust. 4 wskazanej uchwały Rady Powiatu w P.. Odstąpienie od tej czynności nakazuje uznać, iż organy rozstrzygające sprawę naruszyły wskazany przepis, jak również przepisy art. 7, 77 oraz 107 §3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Kwestionując wysokość ustalonej opłaty skarżąca podniosła, że przez okres wakacyjny syn jej w Ośrodku nie przebywał, podobnie jak w przypadku wizyt lekarskich oraz pobytu w szpitalu. Zdaniem skarżącej okoliczności te mają znaczenie dla ustalenia wysokości odpłatności i pogląd ten należy uznać za trafny. Zgodnie z powołanym art. 33k ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przedmiotowe opłaty za pobyt dziecka w placówce ponoszone są do wysokości wydatków bieżących ponoszonych na jego utrzymanie, a więc na utrzymanie konkretnego dziecka. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż wysokość wydatków bieżących w Ośrodku w Ł. wynosi [...] zł miesięcznie. Opłaty te ustalane są z uwzględnieniem kosztów stałych oraz zmiennych, lecz akta sprawy nie zawierają kalkulacji tej opłaty, stąd nie sposób wskazać, jaką jej część stanowią koszty zmienne, jak również czy i jakie koszty zaliczono do tej kategorii. Niewątpliwie do kosztów zmiennych zaliczyć należy koszty wyżywienia dziecka w placówce, stąd w sytuacji, gdy syn skarżącej przez okres ponad dwóch miesięcy nie przebywał w Ośrodku, a działo się ta za wiedzą jego władz, organ I instancji powinien dokonać umniejszenia należności o koszt wyżywienia syna skarżącej w tym okresie, które to koszty nie były przez Ośrodek ponoszone. Niewątpliwie wymaga to szczegółowej analizy kosztów ponoszonych przez Ośrodek w Ł. w tym okresie, a akta administracyjne niniejszej sprawy nie zawierają materiałów, na podstawie których analiza taka mogłaby zostać przeprowadzona. Za chybioną należy natomiast uznać tę część argumentacji skargi, która dotyczy sposobu ustalenia dochodu rodziny skarżącej; dochód oraz kryterium dochodowe ustalono bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Poza kompetencją sądu administracyjnego pozostaje również kwestia ustalenia przedmiotowych opłat oraz zwolnienia z obowiązku ich ponoszenia, co jak wyżej wyjaśniono leży w gestii Starosty P.. Sąd administracyjny bada legalność wydanych w tej sprawie decyzji, tak w zakresie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego i taki był zakres niniejszego postępowania. Tym samym nadesłane przez skarżącą do akt sądowych sprawy wnioski oraz dokumenty potwierdzające jej aktualną sytuację rodzinną oraz finansową nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późniejszymi zmianami), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r. Nr [...]. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 152 tej ustawy zastosowano w odniesieniu do odpłatności za miesiące marzec-lipiec 2002 r. uwzględniając możliwość wystąpienia przez skarżącą do sądu rodzinnego z wnioskiem o zmniejszenie wysokości odpłatności zryczałtowanej, po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest rozważyć możliwość zwolnienia lub zmniejszenia opłaty za pobyt syna skarżącej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Ł., uwzględniając jej sytuację rodzinną, ponoszenie przez nią opłat zryczałtowanych, a ewentualną odpłatność ustalić z uwzględnieniem daty wejścia w życie uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] r. oraz pobytu syna skarżącej poza Ośrodkiem. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Hrycaj /-/P. Miładowski jfs