II SA/Po 275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2008r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr (...) z dnia (...), znak (...) 2. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (trzysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska W dniu (...) 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadził oględziny na terenie działki nr (...), zlokalizowanej na ogródkach działkowych "W" w P. przy ul. (...). Podczas kontroli obecni byli Z. K. – inwestor oraz W. B. – prezes ogródków działkowych. W trakcie trwania kontroli stwierdzono rozpoczęcie budowli niepodpiwniczonego budynku o wymiarach 6,70 m x 8,80 m, zaawansowanej w części budowy fundamentów, ścian parteru oraz stropu nad parterem. Z. K. poinformował organ nadzoru budowlanego, że zakupił przedmiotową działkę pod koniec 2002 r. z istniejącymi już ławami fundamentowymi a do budowy przystąpił w połowie 2003 r. bez uprzedniego otrzymania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia (...) 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. poinformował Z. K. o wszczęciu w dniu (...) 2006 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku o wymiarach zewnętrznych 6,70 m x 8,80 m, zlokalizowanego na działce nr (...) na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "W" w P. przy ul. (...). Równocześnie dnia (...) 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) postanowienie nr (...), w którym wstrzymał budowę przedmiotowego obiektu budowlanego na wyżej wskazanej nieruchomości, oraz zobowiązał inwestora, Z. K., do przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia decyzji: 1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w tymczasowego obiektu budowlanego opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wraz z opiniami, uzgodnieniami, i innymi pozwoleniami wymaganymi na podstawie przepisów szczególnych oraz zaświadczenie potwierdzające przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1127 ze zm.), 3. zaświadczenie Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia (...) 2006 r. Z. K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zwrócił się do Wydziału Urbanistyki o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi Z. K. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku o wymiarach zewnętrznych 6,70 m x 8,80 m (58,96 m2), zlokalizowanego na działce nr (...), na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "W." w P. przy ul. (...). Zdaniem organu I instancji roboty wykonane na powyższej działce wyczerpują definicje budowy, określonej w art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, dla której, zgodnie z art. 28 powyższej ustawy, konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jej brak doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót oraz wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz konieczności doręczenia wymaganych prawem dokumentów. Wobec ich nie dostarczenia w zakreślonym terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był, na podstawie art. 48 ust. 4 do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, która to decyzja została skierowana do inwestora prowadzonych robót – Z. K. Odwołanie od powyższej decyzji, wniósł w dniu (...) 2007 r. Z. K. Zarzucił on decyzji organu I instancji naruszenie postanowień art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419) poprzez pominięcie, że przedmiotowa inwestycja była realizowana za zgodą Polskiego Związku Działkowców, oraz faktu, że odwołujący nabył nieruchomość z już rozpoczętą inwestycją. Zdaniem skarżącego art. 25 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stwierdzający, że Polski Związek Działkowców przy wykonywaniu swoich zadań jest niezależny i podlega jedynie ustawom przesądza, iż wydana decyzja podważyła kompetencje Związku i jest nieważna. Decyzją z dnia (...) 2008 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, iż uzyskanie przez inwestora ewentualnej zgody Polskiego Związku Działkowców na budowę przedmiotowego budynku nie przesądza o jego legalności, bowiem bezspornym jest, że roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Również okoliczność, że odwołujący zakupił działkę z rozpoczętą budową jest bez znaczenia, bowiem kontynuował on już jako właściciel rozpoczęte prace, stąd ponosi z tego tytułu wszelkie prawne konsekwencje. Skargę od powyższej decyzji wniósł, w dniu (...) 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. K. Skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, że przedmiotowa nieruchomość została wybudowana za zgodą Zarządu, a roboty zostały rozpoczęte przed nabyciem działki przez skarżącego. Równocześnie podniesiono, że działka oraz jej lokalizacja nie wpływa na działki sąsiednie, w szczególności nie ogranicza dostępu do naturalnego światła. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia (...) 2008 r. Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "W." w P. poinformował, iż nie wyraził zgody na przedmiotową inwestycję na terenie działki nr (...). Pismem z dnia (...) 2008 r. Urząd Miasta P. poinformował iż ogródki działkowe "W." położone w P. na ul. (...) nie są objęte obowiązującym ani opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył postanowieniem z dnia (...) 2006 r. na skarżącego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów, w tym zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikał obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej "w dniu wszczęcia postępowania" prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Niespełnienie przez skarżącego w wyznaczonym przez organ terminie nałożonych obowiązków skutkowało orzeczeniem nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 Nr 247, poz.1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowe wezwanie skierowane do inwestora (właściciela obiektu) w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinno więc dotyczyć przedstawienia – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma skutek ex tunc (skutkuje z mocą wsteczną) i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślić należy, iż dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w paragrafie pierwszym tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. II OSK 496/2005 wydany w analogicznej sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Sąd zwraca uwagę, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane, wobec ustalenia rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, iż nawet ewentualne wyrażenie zgody na przedmiotową inwestycję przez Zarząd Pracowniczych Ogródków Działkowych nie powoduje z mocy prawa legalizacji prowadzonych robót budowlanych. Norma ustanowiona w art. 25 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych nie wyłącza bowiem obowiązywania i stosowania innych przepisów prawnych, w tym przepisów odnoszących się do procesu budowlanego. W polskim systemie prawa administracyjnego rozpoczęcie robót budowlanych jest możliwe tylko przy zachowaniu postanowień ustawy Prawo budowlane. Jakakolwiek inna interpretacja art. 25 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych musi być traktowana jako błędna. Sąd zwraca również uwagę, iż zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pismem Zarządu Rodzinnych Ogródków Działkowych "W." zgoda na prowadzenie inwestycji nigdy nie została udzielona. Również zarzut, iż rozpoczęcie inwestycji miało miejsce przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego został trafnie oddalony przez organ II instancji. Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązki wynikające z art. 48 powyższej ustawy spoczywają na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż skarżący jest zarówno inwestorem jak właścicielem nieruchomości, na której stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia (...) 2006 r. wydane zostały z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione wyżej decyzje należało więc uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) 2007 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Kwiecińśka /-/ B. Kamieńska /-/ E.Podrazik