II SA/Po 275/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] września 2018 roku J. J. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - syna K. J. na okres świadczeniowy [...] w związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia, tj. na syna: K. J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia wychowawczego było przekroczenie kryterium dochodowego. Organ uznał, że w roku 2016 roku wnioskodawczyni osiągnęła dochody nieopodatkowane w łącznej kwocie [...]zł zł, na które składały się: dochód z tytułu z tytułu stypendium szkolnego: [...] zł oraz z tytułu funduszu alimentacyjnego: [...] zł). Miesięczna kwota dochodów nieopodatkowanych wyniosła: [...] zł ([...] zł: [...] m-cy). Ponadto wnioskodawczyni osiągnęła dochody opodatkowane: [...] zł, z tytułu umów zlecenia: w firmie [...]" S. B. ([...] zł), w firmie [...] ([...] zł), [...] ([...] zł), które stanowiły dochód utracony i nie uwzględniono ich w sprawie. Po roku bazowym, w okresie od [...] stycznia 2017 r, do [...] sierpnia 2017 r. wnioskodawczyni była zatrudniona w firmie [...], ale dochodów nie uwzględniono w ramach weryfikacji dochodów, gdyż stanowił dochód utracony. Wnioskodawczyni uzyskała prawo do pobierania zasiłku macierzyńskiego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na okres od [...] sierpnia 2017 roku do [...] sierpnia 2018 roku. Dochód z tego tytułu stanowił dochód utracony i dlatego nie został też uwzględniony. W rezultacie miesięczny dochód wyniósł [...] zł. Weryfikacji poddano także dochody męża wnioskodawczyni B. J., który był zatrudniony w Jednostce [...] od [...] listopada 2016 roku, a jego dochód wyniósł [...] zł (dochód brutto [...] zł – składki zdrowotne [...] zł). Reasumując miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł (miesięczny dochód wnioskodawczyni [...] zł + miesięczny dochód męża [...] zł.), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (4 osoby) wyniosło [...] zł. Taka kwota przekroczyła kryterium dochodowe uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tj. [...] zł. Z tego względu odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego na K. J.. J. J. odwołała się od powyższej decyzji kwestionując sposób obliczenia dochodu rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 roku, nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponownych ustaleń w sprawie dotyczących uzyskiwanych dochodów członków rodziny w roku bazowym 2016, gdyż zaświadczenia o dochodach B. J. nie pokrywały się z przedłożoną do akt sprawy informacją o dochodach [...] W efekcie uwzględniło w sprawie zaświadczenie z [...] Oddziału Gospodarczego w [...] o zarobkach B. J. za okres [...] r. - [...] roku, które wyniosły łącznie [...] zł netto. W rezultacie Kolegium dokonało ponownego przeliczenia dochodu rodziny w roku bazowym 2016 i uwzględniło: zaświadczenie z [...] Oddziału Gospodarczego w [...] o zarobkach męża za okres [...] roku - [...] roku, które wyniosły łącznie [...] zł netto, a także zaświadczenie [...] Oddziału Gospodarczego w [...] o dochodach B. J. za okres [...] roku - [...] roku oraz od [...] roku - [...] roku. W efekcie ustalono, że rodzina uzyskała następujące dochody: alimenty z funduszu alimentacyjnego [...] zł, stypendium szkolne [...] zł, dochód nieopodatkowany z tytułu ulgi na dzieci w wysokości [...] zł, - dochód B. J. z tytułu zatrudnienia uzyskiwany od [...].11.2016 r. [...] zł netto. Pozostałe dochody wnioskującej osiągnięte w 2016 roku z tytułu umów zlecenia oraz dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego uzyskiwany w okresie [...].08.2017 roku - [...].08.2018 roku oraz dochody B. J. za okres [...] roku - [...] roku zostały uznane za dochody utracone, których nie uwzględniono przy obliczaniu dochodu rodziny. Po dokonaniu obliczeń organ odwoławczy ustalił, że miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł) : 12 miesięcy + ([...] m-ce), a na jednego członka rodziny [...] zł ([...]osoby). Ustalony w niniejszej sprawie dochód przekroczył kryterium dochodowe tj. kwotę [...]zł, a tym samym J. J. nie była uprawniona do świadczenia wychowawczego na syna. Pismem z dnia [...] lutego 2019 roku J. J. złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Podniosła, że dochód jej rodziny na wrzesień 2018 roku nie przekracza progu dochodowego, ponieważ w tym miesiącu utraciła zasiłek macierzyński i pozostaje na utrzymaniu męża. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wywiódł, że w sprawie w sposób nieprawidłowy dokonano obliczenia dochodu rodziny, ustalając jego wysokość na poziomie powyżej [...] zł. W szczególności nie uwzględniono specyfiki dochodów otrzymywanych przez B. J.. Mianowicie do uzyskanego dochodu błędnie zaliczono zapomogę uzyskaną przez niego od pracodawcy, podczas, gdy taka forma świadczenia zwolniona pozostaje od opodatkowania i nie powinna zostać zaliczona do dochodu, co w istotny sposób miało wpływ na kwotę uzyskiwanych przez niego dochodów, a w efekcie końcowym również na kwotę dochodu na jednego członka rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w sprawie niniejszej koncentruje się na kwestii wliczenia do dochodu rodziny obejmującego również dochody męża J. J.. Zdaniem skarżącej, z uwagi na jej trudną sytuację, powinna mieć przyznane prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna. Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu, wskazać na wstępie należy, że przyznanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest uzależnione od dochodu rodziny i jej składu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U z 2018 roku, poz. 2134 ze zm.), dalej jako ustawa o pomocy państwa. Zgodnie z art. 4 ust 2 i 3 ustawy o pomocy państwa świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku. Świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł, przy czym, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł (art. 5 ust 3 i 4 ustawy). Omawiana ustawa zawiera definicję dochodu rodziny, którym jest suma dochodów członków rodziny, oraz definicję dochodu członka rodziny, którym jest przeciętny miesięczny dochód rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego z zastrzeżeniem art. 7 ust 1-3. Natomiast definiując pojęcie dochodu ustawa odsyła do pojęcia dochodu w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt. 1). Według art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) dochód oznacza po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - enumeratywnie wymienione. Zgodnie z art. 2 pkt. 12 ustawy rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 oraz z 2018 r. poz. 107 i 138) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Ustawowej definicji pojęcia "rodziny" nie należy rozumieć tak, iż posłużenie się w tej definicji zwrotem "odpowiednio" uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe - jak wywodzi skarżąca. Ustawodawca definiując pojęcie "rodziny" uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przedstawione stanowisko nie budzi zastrzeżeń i znajduje potwierdzenie w wypracowanej linii orzeczniczej (por: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 66/13? wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 407/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 306/14; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 228/14, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania czy też wspólnego zamieszkiwania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, np. wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09). Podkreślić należy, że małżonkowie, zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie, aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę. W tym względzie pod pojęciem rodziny należy rozumieć rodzinę w sensie prawnym, co oznacza, że dopóki pomiędzy małżonkami nie zostanie prawomocnie orzeczony rozwód, pozostają oni w dalszym ciągu rodziną, nawet jeżeli wspólnie nie zamieszkują (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 133/18). Oznacza to obowiązek uwzględnienia osób wchodzących w skład rodziny bez badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (wspólnego gospodarowania). Skoro bowiem małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) nie pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, stanowią rodzinę ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. akt I OSK 752/16); "nawet ewentualne pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1155/17). W ocenie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliło skład osobowy rodziny, przyjmując że ich dochody powinny zostać uwzględnione w odniesieniu do roku bazowego poprzedzającego orzeczenie o przysługującym świadczeniu wychowawczym. W istocie członkami rodziny są oprócz J. J. jej dzieci: K. J. oraz W. J. a także mąż B. J.. Jedyną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia było przekroczenie przez czteroosobową rodzinę strony kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania tego zasiłku. W tym względzie sądowej kontroli należało jednak poddać również strukturę dochodów jaka została uwzględniona do wspomnianego dochodu przez organ odwoławczy, który dokonał ponownego przeliczenia w tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, że dochodem na postawie, którego należało ocenić prawo skarżącej do wnioskowanego świadczenia był dochód bazowy rodziny za rok 2016 oraz prawidłowo ustaliły przeciętny miesięczny dochód J. J., osiągnięty w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Niesporne pozostają zatem ustalenia organów administracji w kwestii dochodów uzyskanych przez J. J.. W ocenie Sadu nie wyjaśniono natomiast wątpliwości dotyczących dochodu B. J.. Z akt sprawy i ustaleń organu odwoławczego wynika bowiem, że B. J. w okresie od [...] stycznia 2016 roku do [...] kwietnia 2016 roku pełnił służbę przygotowawczą w Jednostce Wojskowej w [...], a dnia [...] listopada 2016 roku zawarł kontrakt w tej jednostce na czas określony tj. do dnia [...] listopada 2018 roku. Wobec tego ustalając jego dochody należało trafnie pominąć dochody uzyskane w okresie pełnienia służby przygotowawczej, ponieważ zostały utracone. Podstawą ustalenia dochodów B. J. był dokument w postaci zaświadczenia nr [...] wystawiony przez [...] Oddział Gospodarczy w [...], który obejmował w miesiącu grudniu 2016 r. m.in. zapomogę w kwocie [...]zł (wypłacona kwota wyniosła [...] zł). W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie wyżej wskazanym zaświadczeniem zapomoga w wysokości [...] zł brutto została zaliczona do dochodu jako jego element podlegający opodatkowaniu. Takie rozwiązanie może jednak budzić wątpliwości, które należało wyjaśnić przed określeniem dochodu rodziny od którego zależy przyznanie świadczenia wychowawczego. Mianowicie należało ustalić czy taka zapomoga została przyznana na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 330 z późn. zm.), który wskazuje, iż żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane zapomogi - w przypadku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz z innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji znoszącej kryterium dochodowe przez dochód należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wspomniana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2220 z zm.) w art. 3 pkt 1 szczegółowo definiuje co należy rozumieć pod pojęciem dochodu. Sporna w sprawie "zapomoga" nie jest natomiast ujęta w katalogu wskazanym w ppkt c, ani nie jest opodatkowana na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (ppkt b). Ponadto na mocy art. 21 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2032 ze zm.). w brzemieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2004 do 1 stycznia 2018 r. wolne od podatku dochodowego były: zapomogi otrzymane w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci - do wysokości nieprzekraczającej w roku podatkowym kwoty [...]zł, z zastrzeżeniem pkt 40 i 79. W rozpoznawanej sprawie należy zatem uwzględnić, że organy administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie wyjaśniły czy sporna zapomoga prawidłowo została potraktowana na potrzeby niniejszej sprawy jako świadczenie podlegające opodatkowaniu czy też jest ona świadczeniem niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym i nie stanowi dochodu w myśl przepisów o świadczeniach rodzinnych oraz w efekcie nie stanowi dochodu w myśl przepisów o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organ przedwcześnie dokonał zatem ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. W ocenie Sądu tym samym organy naruszyły w sprawie zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 roku ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne obu instancji uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.