II SA/Po 275/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia 8 września 2011 roku R. A. zainicjowała postępowanie w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej [...] do działki o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości M.. Decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. z dnia 20 września 2011 roku, nr [...], nie udzielono zgody na lokalizację zjazdu, biorąc pod uwagę bliskie sąsiedztwo łuku poziomego o niedostatecznej widoczności, potwierdzenie istniejącej komunikacji poprzez drogę wewnętrzną obsługującą również sąsiednie posesje oraz przepisy o ograniczeniu liczby i częstotliwości zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu poprzez inne drogi niższych klas. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją nr [...]), które jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 14 lutego 2012 roku, nr [...], Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M. do działki o nr ewidencyjnym [...] na czas określony, określając jednocześnie, że "w przypadku przebudowy drogi powiatowej nr [...] zjazd do działki o nr [...] zastanie usunięty z pasa drogowego". Dnia 7 marca 2019 roku wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M. do działki o nr ewidencyjnym [...] zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 14 lutego 2012 roku. Organ argumentował, że pomimo zakończonej w 2017 roku kompleksowej przebudowy drogi powiatowej przedmiotowy zjazd nadal funkcjonuje. W dniu 26 marca 2019 roku dokonano oględzin pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w zakresie zjazdu do działki o nr ewidencyjnym [...] i ustalono, że nowym właścicielem działki i zarazem posiadaczem nieruchomości jest D. G. (córka R. A.). Podczas oględzin właścicielka działki nie zgodziła się, aby wykonać zobowiązanie polegające na rozbiórce zjazdu i przywróceniu pasa drogowego do stanu, w jakim funkcjonował przed jego wybudowaniem żądając, aby decyzję zmienić na czas nieokreślony, gdyż sytuacja się nie zmieniła, a zjazd od strony drogi wewnętrznej traktowany jest jako zjazd gospodarczy, który jest w złym stanie technicznym i często zastawiany jest przez inne pojazdy. Organ ustalił, że teren objęty analizą (działki o nr ewidencyjnym [...] do [...]), stanowiły budynki dwurodzinne wybudowane kompleksowo, których komunikacja ustalona została poprzez działkę [...], stanowiącą drogę wewnętrzną poprzez drogę gminną [...] (działka o nr ewidencyjnym [...]) do drogi powiatowej [...] Droga wewnętrzna z czasem stała się współwłasnością właścicieli działek, na których posadowione były budynki mieszkalne. Działka jest intensywnie użytkowana i znajduje się przy niej szereg garaży. Fronty wejść do budynków mieszkalnych znajdują się również od strony drogi wewnętrznej. Bliskie sąsiedztwo skrzyżowania trzech dróg (dwie powiatowe i gminna), łuk poziomy o ograniczonej widoczności oraz zlokalizowany cmentarz parafialny, mają bardzo duży wpływ na kwestię bezpieczeństwa w tym rejonie. W rezultacie organ stwierdził, że front wejścia do budynku zlokalizowany jest od strony drogi wewnętrznej, co pozwala na bliższy dojazd autem pod drzwi budynku, aniżeli od strony drogi powiatowej. Funkcję bezpośredniej komunikacji z drogą powiatową, analogicznie jest w przypadku budynków sąsiednich, ma pełnić furtka, a dostęp do całej nieruchomości jest zapewniony, pomimo potencjalnej rozbiórki istniejącego bez podstawy prawnej zjazdu. Decyzją z dnia 13 czerwca 2019 roku, nr [...], Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. na podstawie art. 105 §1 kpa umorzył postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [...], na teren działki położonej w M. przy ul. [...], o numerze ewidencyjnym [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że wybudowany obiekt w postaci zjazdu z drogi powiatowej jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186). Zjazd z drogi powiatowej przeznaczony był do tymczasowego użytku i powinien być rozebrany po zakończeniu robót związanych z przebudową drogi powiatowej. Zjazd który nadal funkcjonuje mimo dokonania kompleksowej przebudowy drogi powiatowej zakończonej w 2017 roku. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., który zgodnie z art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane rozstrzyga sprawy w zakresie orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik D. G. zarzucił naruszenie art. 48 Prawa budowlanego wskazując, że organ błędnie przyjął, że zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, zatem nie powinien umarzać postępowania z uwagi na konieczność przekazania organowi właściwego do rozpoznania takiej sprawy, a umorzyć postępowanie z uwagi na brak przesłanek do jego wszczęcia. Skarżący podniósł ponadto, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 65 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zebrany materiał pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora PZD w Ś.. Zdaniem organu odwoławczego art. 48 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego określa wyłączną kompetencję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ustalenia, czy zaszły przesłanki do wydania decyzji rozbiórkowej. Organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż jako niewłaściwy nie mógł, ocenić czy zachodzą, czy też nie przesłanki do wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 roku D. G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2020 r. (nr [...]), której zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 3 pkt 5 oraz art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że organ błędnie przyjął, zjazd był przeznaczony do tymczasowego użytku i zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, 2. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 65 § 1 kpa poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że organ błędnie uznał, iż materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonej treści. W konsekwencji wniesiono, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonej decyzji (wadliwie oznaczonej jako postanowienie – uwaga sądu) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej przedmiotowa droga w istocie nie została przebudowana, gdyż nie zmieniła swoich parametrów użytkowych lub technicznych, a w szczególności charakterystycznych parametrów technicznych i eksploatacyjnych w zakresie nie wymagającym zmiany pasa drogowego. Niewątpliwie prace budowlane, które toczyły się na drodze powiatowej nr [...] zostały nazwane przebudową drogi powiatowej (protokół nr [...]), oraz przebudową nawierzchni drogi powiatowej (protokół [...]), jednak w istocie charakter tych robót w żaden sposób nie zmienił parametrów technicznych drogi i nie miał wpływu na jej kształt i układ oraz charakterystykę pod względem bezpieczeństwa. Poza zmianą nawierzchni oraz powstania chodnika nie zmieniły się parametry techniczne drogi, które uzasadniać mogłyby likwidację zjazdu z drogi powiatowej. Skarżąca w trakcie postępowania wskazywała szczegółowo przesłanki, dla których uzasadnione było utrzymanie zjazdu w dotychczasowym kształcie. Likwidacja zjazdu, który został trwale wykonany, wiązałaby się z koniecznością przebudowy ogrodzenia nieruchomości skarżącej, co wiązałoby się z dodatkowymi kosztami. Dotychczasowe umiejscowienie zjazdu, w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w tamtym miejscu. Nie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki zjazdu, wobec czego nie było przesłanek do wszczęcia postępowania w tym zakresie. W efekcie postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na to, że brak było przesłanek do jego wszczęcia. Prace budowlane przy zjeździe do nieruchomości D. G. zostały wykonane bez jej inicjatywy, a później bez zastrzeżeń zostały odebrane przez Dyrektora Powiatowego Nadzoru Dróg. Gdyby w istocie prace budowlane były pracami dotyczącymi przebudowy drogi powiatowej, to nie zostałyby odebrane w zakresie wykonanego zjazdu, a dotychczas wykonany zjazd zostałby w trakcie prac rozebrany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. t.j., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy umorzyły postępowanie administracyjne (art. 105 § 1 k.p.a.) w sprawie nakazania rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M. do działki o nr ewidencyjnym [...]. Przypomnieć należy, że zezwolenie na lokalizację zjazdu wydane zostało na czas określony do czasu zakończenia przebudowy drogi powiatowej nr [...] i jednocześnie w udzielonym zezwoleniu określono, że w takim przypadku zjazd do działki o nr [...] zastanie usunięty z pasa drogowego. W ocenie Sądu, stan faktyczny i prawny sprawy został w sposób prawidłowy oceniony i zinterpretowany przez organy administracji w zakresie odnoszącym się do stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania. Jak wynika z pism procesowych stron, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące samej realizacji inwestycji przebudowy drogi oraz funkcjonującego zjazdu nie są pomiędzy stronami sporne. Poprzednik prawny skarżącej D. G. (R. A.) uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] w miejscowości M. do działki o nr ewidencyjnym [...] na czas określony, precyzując, iż w przypadku przebudowy drogi powiatowej nr [...] zjazd do działki o nr [...] zostanie usunięty z pasa drogowego. Przedmiotowy zjazd nadal funkcjonuje mimo zakończonej w 2017 roku kompleksowej przebudowy drogi powiatowej nr [...] Mając to na uwadze z urzędu wszczęto postępowanie w przedmiocie nakazania rozbiórki spornego zjazdu, przyjmując, że pomimo dokonania kompleksowej przebudowy drogi powiatowej zakończonej w 2017 roku, przedmiotowy zjazd nadal funkcjonuje. Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organy administracji trafnie uznały, że określenie w pozwoleniu na budowę terminu, na jaki ma zostać wzniesiony dany obiekt budowlany, skutkuje tym, że po jego upływie powstaje obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. 2019 roku, poz. 1186) tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Wyliczenie w przywołanym przypisie tymczasowych obiektów budowlanych ma charakter przykładowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004r., III SA 3602/2003, Lex Polonica nr 375739). Z ustawowej definicji wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, ale jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 18).Sąd w pełni podziela pogląd, że obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 866/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W tym względzie nie ma wątpliwości i poza sporem pozostaje, że zakończone zostały prace budowlane, które były podstawą do wydania czasowego zezwolenia na lokalizację tymczasowego zjazdu z drogi. Stosowane zezwolenie zostało wydane na czas określony, który był związany z realizacją inwestycji o charakterze drogowym. Prace budowlane związane z przebudową drogi zostały wykonane zgodnie z harmonogramem, jaki został przyjęty dla przedmiotowej inwestycji. Wraz z zakończeniem inwestycji przestał istnieć powód, dla którego wydano zezwolenie na czasową lokalizację zjazdu z drogi. Niezasadne w tym względzie pozostają argumenty strony skarżącej, które dotyczą kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji, jako nie spełniającej definicji przebudowy drogi. Tego rodzaju rozważania posiadają charakter polemiczny względem obiektywnie zrealizowanej inwestycji drogowej, której konsekwencją jest konieczność usunięcia tymczasowo wzniesionego obiektu. W ocenie Sądu skarżąca zasadnie natomiast zakwestionowała niewłaściwe odniesienie przedmiotowego obowiązku do przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). W powyższym brzmieniu przepis ten nie mógł mieć bezpośredniego zastosowania do nakazania rozbiórki przedmiotowego zjazdu. O ile zatem zasadne było przyjęcie przez organy kwalifikacji w przedmiocie tymczasowego obiektu budowlanego, który należy rozebrać, to niezasadne było przyjęcie, zgodnie z którym za właściwy w tej sprawie uznany został Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.. W tym względzie należy podzielić pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji wydawanie decyzji o rozbiórce obiektu jest nie tylko zbędne, lecz wręcz niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2303/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 248/12; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OW 22/12). Organ nadzoru budowlanego nie ma zatem uprawnień do prowadzenia postępowania w trybie art. 48- 51 Prawa budowlanego wobec podmiotu, który nie wykonał obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. W tym względzie zasadne pozostaje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki wynikającego z mocy samego prawa. Stosownie do treści art. 20 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W tych okolicznościach za prawidłowe należy uznać stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., zawarte w piśmie z dnia 05 lipca 2019 roku, wskazujące, że nie jest on właściwy dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie rozbiórki przedmiotowego zjazdu. Za prawidłowe należy uznać też stanowisko Powiatowego Zarządu Dróg w Ś., zawarte w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r., zwracające się do Starostwa Powiatowego w Ś. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wykonania przez D. G., świadczenia niepieniężnego polegającego na wykonaniu rozbiórki zjazdu z drogi powiatowej nr [...], na teren działki położonej w M. przy ul. [...], o numerze ewidencyjnym [...]. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotyczących w istocie trafnego umorzenia postępowania w przedmiocie prowadzenia postępowania nakazującego rozbiórkę zjazdu tymczasowego przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych, który nie miał kompetencji do orzekania w tym zakresie. Mamy w tym przypadku do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/18). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt ). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami) na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3-osobowym.