II SA/Po 2756/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska as. WSA Edyta Podrazik Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności; o d d a l a s k a r g ę. /-/ E. Podrazik /-/ B Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 2756/01 Uzasadnienie Na skutek zawiadomienia Spółdzielni Mieszkaniowej o samowolnym wykonywaniu przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w K. robót budowlanych polegających na niwelacji terenu pod budowę drogi dojazdowej oraz ułożeniu kabla energetycznego na terenie działek stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej w celu urządzenia dojazdu i zasilania budowy 12 boksów garażowych realizowanych na działce nr ewid. [...] położonej w K.w rejonie ul. [...] – organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie, w trakcie którego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane przy realizacji 12 boksów garażowych, a następnie dnia [...] wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 prawa budowlanego decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie konkretnych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]uchylił decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie I instancji, wskazując na naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 prawa budowlanego przez wydanie decyzji po upływie dwumiesięcznego terminu od wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu polecił organowi I instancji wszcząć na nowo postępowanie administracyjne z uwzględnieniem wszystkich czynności przewidzianych przepisami art. 50 i 51 prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie 12 boksów garażowych na działce nr [...] położonej w K. w rejonie ul. [...] oraz robót budowlanych związanych z niwelacją terenu pod budowę drogi na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów [...] i [...] w K. na Osiedlu [...], wykonanych przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółkę z o. o. w K. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach oraz bez wymaganego pozwolenia. W motywach powyższej decyzji organ orzekający ustalił, powołując się na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] 2001 r., że na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w K. wymienione wyżej Towarzystwo realizuje budowę 12 boksów garażowych, zaś przez teren działek o numerach ewidencyjnych[...] i 3[...] położyło kabel energetyczny o długości około 200 m służący do zasilania w energię elektryczną terenu budowy tych boksów, a nadto wykonało niwelację części terenu tych działek na długości około 480 m pod urządzenie drogi dojazdowej do budowanych garaży. Budowa garaży jest przez inwestora realizowana na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego dnia [...] przez Starostę. Stan zaawansowania budowy jest zróżnicowany – całość jest w stanie surowym, natomiast w niektórych boksach trwają roboty związane z wykonywaniem tynków, montowaniem bram wjazdowych, czy wykonywaniem instalacji elektrycznej. Pozwolenie na budowę nie zawiera rozwiązań układu komunikacyjnego oraz przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Inwestor nie posiada też prawa do dysponowania terenem, który niweluje, pod drogę dojazdową oraz przez który położył kabel energetyczny. W ocenie organu orzekającego, wykonana niwelacja terenu oraz fakt ułożenia kabla energetycznego służącego do zasilania placu budowy – z możliwością wykorzystania jako połączenia z siecią, przy uwzględnieniu, że w budowanych boksach prowadzone są roboty z zakresu instalacji elektrycznej, stanowi samowolę budowlaną. Przepis art. 28 prawa budowlanego stanowi bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę. Rozpoczęcie budowy, stosownie do przepisu art. 41 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Poza tym organ orzekający wytknął w uzasadnieniu, powołując się na analizę dziennika budowy przedłożonego podczas przeprowadzania oględzin działki, że w dzienniku tym brak jest udokumentowania prowadzenia robót dotyczących pozostawienia kabla energetycznego przebiegającego przez teren sąsiednich działek. Plac budowy nie został odpowiednio zabezpieczony przed dostępem osób trzecich i pod względem BHP oraz brak protokołu przekazania placu budowy pomiędzy inwestorem i kierownikiem budowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie Towarzystwo Budownictwa Społecznego wniosło o jego uchylenie. Zarzuciło, że kontrola budowy przeprowadzona została przez organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa – po jej zakończeniu nie został dokonany wpis w dzienniku budowy, przedstawicielom inwestora nie wydano kopii protokołu oględzin, mimo że protokół ten podpisali. Inwestor zmuszony był wystąpić o wydanie protokołu odrębnym pismem. Uchybieniem przepisom art. 28 i 124 kpa było doręczenie zaskarżonego postanowienia Spółdzielni Mieszkaniowej i Burmistrzowi Miasta, którzy nie są stronami postępowania. Przyległa do placu budowy garaży część działek nr [...] i [...] położonych na Osiedlu [...] w K., wymienionych w zaskarżonym postanowieniu, nie należy już do Spółdzielni Mieszkaniowej, gdyż od [...] 2001 r. stała się drogą publiczną stanowiącą własność Miasta K. W tej dacie wydana została decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydzielając grunt pod drogę – obwodnicę [...] W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie jest nieważne z formalnego punktu widzenia – bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 50 ust. 2 prawa budowlanego nie podano w nim przyczyn wstrzymania ani nie ustalono wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Uzasadnienie postanowienia jest "chaotycznym zbiorem różnych zarzutów i uwag pomieszanych z opisami budowy, zawartości dziennika i swobodnymi interpretacjami prawa budowlanego." Nawet nie wystąpiła żadna z przesłanek uprawniających do wstrzymania robót budowlanych przy budowie boksów garażowych na działce nr [...] wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy. Jeśli chodzi o ułożony kabel elektryczny, to zdaniem skarżącego do wykonania przyłącza zasilającego plac budowy w energię elektryczną nie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie. Jego wykonanie należy do prac przygotowawczych, jest konstrukcją tymczasową, nie jest obiektem budowlanym lecz urządzeniem budowlanym. Poza tym "problem i tak nie istnieje", gdyż tymczasowe zasilanie placu budowy zostało już przez inwestora zdemontowane, jako niepotrzebne, po wykonaniu wszystkich zaplanowanych robót murarskich. Jednocześnie KTBS wystąpił w dniu [...] kwietnia 2001 r. z wnioskiem do EPSA o docelowe zasilanie energetyczne garaży i w dniu [...] 2001 r. uzyskał warunki przyłączenia. Nie było też podstaw do wstrzymywania prac przy niwelacji terenu – w protokole pokontrolnym znajduje się bowiem stwierdzenie, że "niwelacja terenu na działkach przynależnych do Spółdzielni Mieszkaniowej nie jest kontynuowana, stan tego terenu jest taki sam, jak podczas wizji w dniu [...] 2000 r." Ponadto teren ten jest od [...] lutego 2001 r. drogą publiczną. Nadużyciem prawa jest wykorzystanie do wstrzymania innych robót budowlanych faktu, że w pierwszej dekadzie listopada 2000 r. pracownicy TBS, w uzgodnieniu z burmistrzem, uporządkowali teren wydzielany geodezyjnie pod przyszłą drogę miejską, usuwając z niego gruz, śmieci, chwasty i zdziczałe krzewy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił w uzasadnieniu, że niwelacja sąsiedniego terenu i układanie tam kabla energetycznego przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego pozostawało w związku rozpoczęciem i prowadzeniem przez tego inwestora budowy 12 boksów garażowych na działce nr [...] położonej z dala od istniejących ulic. Wprawdzie na wykonanie tej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę, jednakże opracowany projekt budowlany oraz opis tego projektu nie uwzględniały sposobu dojazdu do wznoszonych obiektów, wbrew nakazowi zawartemu w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Organ pierwszej instancji powinien był zatem doprecyzować, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Skoro dołączony do pozwolenia na budowę garaży projekt budowlany nie zawiera opisu i rysunku układu komunikacyjnego oraz sposobu zasilania placu budowy i garaży w energię elektryczną, to zaistniała konieczność wstrzymania robót wykonywanych przy budowie boksów garażowych dla doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51. Wbrew twierdzeniom Towarzystwa, stroną niniejszego postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, która zgłosiła naruszenie własności. Do niniejszego postępowania nie należy wyjaśnianie nieudokumentowanej informacji, zawartej w zażaleniu, o przejęciu przez Miasto K. gruntu pod drogę. Burmistrzowi Miasta, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doręczono postanowienia wydane w sprawie na podstawie art. 38 ust. 1 prawa budowlanego. Reasumując organ odwoławczy uznał, że wstrzymanie robót budowlanych "było w pełni zasadne z uwagi na nieprawidłowości powstałe podczas wydawania pozwolenia na budowę jak i realizacji inwestycji". Powyższe postanowienie jest przedmiotem skargi wniesionej przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o. o. - z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji względnie ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi ponowiono argumenty zawarte w zażaleniu, z tym że strona skarżąca przyznała, iż zarzuty odnośnie braku wpisu w dzienniku budowy o przeprowadzonej kontroli organu nadzoru budowlanego, niewydania kopii protokołu z kontroli oraz niewłaściwego określenia stron postępowania "nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie i zostały przez KTBS podniesione wyłącznie w celu ukazania niekompetencji i złej woli kontrolującego". Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu nie odniósł się do żadnego z pięciu powodów wstrzymania robót budowlanych podniesionych przez organ I instancji, natomiast podał własny, zupełnie nowy powód – braki dokumentacji projektowej. Dodatkowo potwierdza to zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowień wydanych w I i II instancji wymieniane są różne powody wstrzymania robót. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że przy budowie 12 boksów garażowych roboty budowlane były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, bądź w przepisach. W końcu wyjaśnił, że Towarzystwo Budownictwa Społecznego przygotowuje realizację osiedla mieszkaniowego [...], planowanego na powierzchni około 7 ha. W chwili obecnej potrzebne są więc pomieszczenia magazynowe na narzędzia i materiały budowlane. Temu celowi mają służyć budowane boksy, które będą stanowiły zaplecze rozpoczynającej się budowy osiedla. Nie wymagają więc one aktualnie utwardzonych dróg, podjazdów, rozjazdów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że prawidłowość działań podjętych przez organy budowlane potwierdza końcowy fragment uzasadnienia skargi. Wynika z niego jednoznacznie, że inwestor pod pozorem budowy garaży realizuje zaplecze budowy dla większej inwestycji – budowy osiedla mieszkaniowego Ogrody II. Budowa zaplecza należy do robót przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 2 pkt 3 i 4 prawa budowlanego) i jest uważana za rozpoczęcie budowy (art. 41 ust. 1 prawa budowlanego). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W toku postępowania wyjaśniło się, że pierwsze wymienione na wstępie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] utrzymane w mocy postanowieniem W Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] było przedmiotem skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2002 r. syg. II SA/Po 369/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w tym wyroku stanowisko, iż powodem wstrzymania robót budowlanych nie mogą być ewentualne wadliwości pozwolenia na budowę boksów garażowych. Strona skarżąca przyznała w skardze, że budowane garaże mają pełnić funkcję pomieszczeń magazynowych na narzędzia i materiały budowlane potrzebne do prowadzenia budowy dużego osiedla mieszkaniowego na terenach, które "obecnie są jeszcze gołymi polami". Jednocześnie w piśmie uzupełniającym z dnia[...] stycznia 2004 r. stwierdziła, że w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie prowadziła już robót budowlanych na terenie przyległym do placu budowy nr [...] z użyciem energii elektrycznej, a ponadto nie wykonywała robót budowlanych, mających za przedmiot drogę dojazdową do placu budowy. W protokole oględzin z dnia [...] maja 2001 r. istotnie odnotowano, że na budowie brak skrzynki zasilającej plac budowy, ale jednocześnie zaznaczono, że "kabel zasilający znajduje się pod ziemią" w ciągu innej działki. W związku z tym należy podkreślić, że dla niniejszego postępowania nie ma istotnego znaczenia ani to, kto właścicielem działek służących skarżącej jako przejazd do placu budowy (terenu oznaczonego nr [...]) ani chwilowe zaniechanie prowadzenia na placu budowy prac elektrycznych przy użyciu kabla podziemnego przeciągniętego przez te działki. Istotne jest natomiast to, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 3 grudnia 2002 r. syg. II SA/Po 369/01, iż strona skarżąca realizowała prace w postaci niwelacji terenu i zasilenia budowy w energię elektryczną poza granicami działki nr [...], to jest poza terenem objętym pozwoleniem na budowę boksów garażowych. W tej sytuacji w zaskarżonym postanowieniu słusznie przyjęto, że wykonywane przez skarżące Towarzystwo roboty, odpowiadające pojęciu prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odbiegają istotnie od warunków wynikających z pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ odwoławczy trafnie przyjął, iż w sprawie miał zastosowanie art. 50 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, który zawiera kategoryczny nakaz wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Wystąpienie przez skarżącego dnia [...] kwietnia 2001 r. do Energetyki SA Zakład w K. z wnioskiem o określenie wstępnych warunków przyłączenia dotyczyło obiektu projektowego (obiektu 12 boksów garażowych). Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ B Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska K.B.