II SA/Po 2783/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Słupczyński (spr.) Sędziowie WSA Jerzy Stankowski Asesor sądowy Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2004r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statutu gminy o d d a l a s k a r g ę /-/ L. Drewniak-Żaba /-/R. Słupczyński /-/ J. Stankowski EW Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...][ Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym ( t. jedn.-Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmian. ) stwierdził nieważność Uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie Statutu Gminy L. w części dotyczącej § 17 ust. 3 pkt. 3 i pkt. 4, § 20, § 78 i § 93 ust. 3, ze względu na istotne naruszenie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że regulacja § 17 ust. 3 pkt. 3 i 4 Statutu, dotycząca zwoływania i otwierania przez przewodniczącego rady gminy pierwszej sesji nowo wybranej rady i powierzania przewodnictwa obrad najstarszemu wiekiem radnemu obecnemu na sesji, rażąco narusza przepis art. 20 ust. 2 c ustawy o samorządzie gminnym, albowiem kompetencje ustawowe przewodniczącego ograniczają się jedynie do czynności związanych ze zwołaniem pierwszej sesji. Nie może on zatem dokonywać jej otwarcia, ani powierzać przewodnictwa do prowadzenia obrad. Postanowienia § 20 uznał za niegodne z przepisem art. 19 ust. 2 powyższej ustawy, gdyż przewodniczący rady gminy nie może być upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz, ani tym bardziej do ustanawiania swojego pełnomocnika w tym zakresie. Organ nadzoru uznał § 93 ust. 3 Statutu za niezgodny z przepisem art. 18 a ust. 1 ustawy z tego względu, że kontrole problemowe i sprawdzające Komisji Rewizyjnej nie mogą być dokonywane wyłącznie przez jej jednego członka , albowiem naruszałoby to istotę prowadzenia kontroli przez Komisję działającą jako organ kolegialny. Wojewoda zakwestionował także postanowienia § 78 Statutu, upoważniające Radę Gminy L. do stosowania wobec radnych środków dyscyplinarnych za nieuczestniczenie w jej obradach. W jego ocenie takie upoważnienie również nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina L. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której domaga się uchylenia aktu nadzoru w części dotyczącej § 17 ust. 3 pkt. 3 i 4, § 20 oraz § 93 ust. 3 Statutu, albowiem nie jest on zgodny z prawem i stanowi ingerencję w samodzielność gminy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik gminy podniósł, iż zakwestionowana regulacja § 17 ust. 3 pkt. 3 i 4 Statutu nie naruszyła prawa w istotny sposób, gdyż dotyczyła ona zachowania o charakterze jedynie symbolicznym, mającym na celu danie wyrazu ciągłości sprawowania władzy publicznej we wspólnocie samorządowej. Nadto nie było podstaw do uznania, iż zwołanie pierwszej sesji rady nie obejmuje już kompetencji do otwarcia jej obrad , dlatego Wojewoda powinien ograniczyć się do stwierdzenia (zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ), że powyższy przepis Statutu narusza prawo w sposób nieistotny. Strona skarżąca uznała również, iż upoważnienie Przewodniczącego Rady do reprezentowania jej na zewnątrz oraz ustanawiania pełnomocnika jest związane z ogólną kompetencją do prowadzenia obrad Rady ( np. w ramach współpracy międzygminnej ), a przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa taksatywnie praw i obowiązków przewodniczącego rady gminy. Odnośnie zakwestionowanego przepisu § 93 ust. 3 Statutu skarżąca gmina podniosła, iż z art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika nakaz dokonywania czynności kontrolnych przez całą Komisje Rewizyjną, albowiem czynności dokonywane w jej imieniu powinny być traktowane jak własne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył , co następuje: Skarga wniesiona przez Gminę S.L. okazała się nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08.03.1990r. ( t. jedn.-Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zmian. ). Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 powyższej ustawy pierwszą sesję nowo wybranej rady zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju lub w przypadku wyborów przedterminowych w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyborów do danej rady. Kompetencja przewodniczącego rady wynikająca z tego przepisu sprowadza się wyłącznie do dokonania czynności służących zgromadzeniu w określonym czasie i miejscu nowo wybranych radnych w celu odbycia pierwszej sesji nowej rady gminy ( zaliczyć do nich należy zarówno określenie daty, godziny i miejsca odbycia pierwszej sesji, jak również przygotowanie projektu porządku obrad, a zatem czynności określone w § 17 ust. 3 pkt. 1 i 2 Statutu ). Upoważnienie dla najstarszego wiekiem radnego do prowadzenia pierwszej sesji nowej rady ( do czasu wyboru jej przewodniczącego ) wynika niewątpliwie bezpośrednio z treści przepisu art. 20 ust. 2 c ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek prowadzenia przez niego takiej sesji obejmuje również dokonanie jej otwarcia , jako czynności inaugurującej obrady. Z tego względu ustawowa kompetencja przewodniczącego rady poprzedniej kadencji, dotycząca zwoływania pierwszej sesji nowej rady, nie dotyczy ani otwarcia tej sesji, ani powierzenia przewodnictwa obrad najstarszemu radnemu. Zdaniem Sadu organ nadzoru słusznie zakwestionował postanowienia Statutu odnoszące się do powyższej materii, albowiem są one sprzeczne z jasno sprecyzowanym przepisem art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca gmina nie miała zatem podstaw, by uzasadniać przyjęcie takich rozwiązań chęcią dokonywania zachowań o charakterze symbolicznym ( dotyczących dania wyrazu ciągłości sprawowania władzy publicznej w gminie ). W ocenie Sądu postanowienia § 20 Statutu także naruszyły w istotny sposób przepisy powyższej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 a ust. 1 organami gminy są : rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny oraz wójt ( burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Rada gminy jest przy tym organem kolegialnym, podejmującym decyzje w postaci uchwał, zapadających określoną większością głosów radnych ( art. 14 ustawy).Tylko w tym trybie rada gminy może realizować swoje kompetencje stanowiące, wynikające z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Przewodniczący rady gminy nie stanowi natomiast odrębnego organu gminy. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza wyraźnie, iż jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Należy zatem uznać, że podstawowe zadania i kompetencje przewodniczącego rady określa ustawa samorządowa, sprowadzając je niewątpliwie do czynności materialno- technicznych ( stanowisko takie podziela również doktryna, patrz: A. Agopszowicz, Z.Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997r., s. 161 oraz A.Szewc, G.Jyż i Z.Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2000r., s.163 ). Zakres możliwych kompetencji przewodniczącego, dotyczących działalności rady, wynika zatem z uregulowań powyższej ustawy, bardziej szczegółowo są one natomiast określane w statucie gminy lub w regulaminie rady. W przedmiotowym Statucie Gminy L. skonkretyzowano obowiązki jej przewodniczącego, zaliczając do nich : zwoływanie sesji rady gminy, przewodniczenie ich obradom, sprawowanie policji sesyjnej, kierowanie obsługą kancelaryjną posiedzeń rady, przeprowadzanie głosowań nad projektami uchwał oraz ich podpisywanie ( § 18 Statutu ). Powyższe kompetencje przewodniczącego są niewątpliwie zgodne z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem należą do kategorii czynności materialno- technicznych, służących organizowaniu pracy Rady oraz prowadzeniu jej obrad. Rada Gminy L., zgodnie z postanowieniami własnego Statutu ( § 14 ust. 1 ), działa wyłącznie na sesjach, poprzez swoje komisje oraz przez Wójta, w zakresie, w jakim wykonuje on jej uchwały. Sprawy należące do jej kompetencji – określone w ustawie o samorządzie gminnym, innych ustawach oraz przepisach prawnych wydanych na podstawie ustaw - rozpatruje i rozstrzyga jedynie w formie uchwał ( § 26 ust. 1 Statutu ). Ze względu na te uregulowania niedopuszczalne było powierzenie Przewodniczącemu Rady Gminy L. funkcji reprezentowania jej na zewnątrz wobec osób trzecich. Działając jako jednoosobowy reprezentant rady w sensie prawnym ( składanie oświadczeń woli z jej upoważnienia i w jej imieniu ),wykonywałby bowiem kompetencje zastrzeżone ustawowo wyłącznie dla całej rady , jako kolegialnego organu gminy. Gdyby z kolei przepis § 20 ust. 1 Statutu rozumieć jako odnoszący się do zwyczajowego reprezentowania przez przewodniczącego rady gminy np. podczas odbywania wspólnych sesji rad gmin w celu podjęcia uchwał dotyczących zawarcia porozumienia komunalnego lub utworzenia związku międzygminnego to należałoby uznać taką regulację za zbędną. Ta specyficzna funkcja przewodniczącego wynika bowiem z określonej praktyki samorządu gminnego oraz z ustawowego obowiązku organizowania pracy rady i nie wymaga przez to specjalnego uregulowania w regulaminie czy statucie rady gminy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że ogólnikowy zapis o reprezentowaniu na zewnątrz Rady Gminy L. przez jej przewodniczącego mógłby spowodować w praktyce kontrowersje dotyczące tego ,w jak szerokim stopniu stosować tak rozumianą reprezentację . Nie byłoby to z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy, który zakreślił przecież w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym granice kompetencji przewodniczącego rady gminy, związane z jej funkcjonowaniem. Brak przedmiotowego zapisu wykluczy zatem możliwość wystąpienia w przyszłości sytuacji, w których przewodniczący mógłby działać w imieniu Rady Gminy L. z przekroczeniem granicy ustawowego upoważnienia. Ponieważ ze względu na powyższe okoliczności regulacja statutowa dotycząca reprezentowania rady gminy przez jej przewodniczącego niewątpliwie przekroczyła zakres kompetencji wyznaczonych mu przez ustawę , Wojewoda trafnie uznał, że Rada Gminy L. nie może posiadać uprawnień do upoważnienia w drodze uchwały innej niż przewodniczący osoby do reprezentowania jej na zewnątrz oraz , że przewodniczący nie może ustanawiać swojego pełnomocnika w tym zakresie ( § 20 ust. 2 i 3 Statutu ). Skoro bowiem sam przewodniczący nie ma prawa do zewnętrznej reprezentacji rady gminy, to tym bardziej uprawnienie to nie może być przenoszone na inny podmiot. Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wyłącznie wiceprzewodniczącego, a w przypadku jego niewyznaczenia, obowiązki przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Jest to jedyna możliwość przekazania przez przewodniczącego ( w sposób zgodny z przepisami ustawy ) swoich obowiązków innej osobie. Należy przy tym podkreślić, że chodzić może wyłącznie o obowiązki należące do zakresu ustawowych kompetencji przewodniczącego, a zatem ewentualne przekazanie uprawnień nie może z oczywistych względów dotyczyć reprezentowania rady gminy na zewnątrz. Sąd uznał też, iż rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności przepisu § 93 ust. 3 Statutu było również prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Komisja Rewizyjna jest ciałem kolegialnym i w związku z tym może działać wyłącznie wieloosobowo. Jednoosobowe działanie kontrolne ( dokonywane w jej imieniu ) byłoby zatem niezgodne z istotą komisyjnego przeprowadzania kontroli oraz podstawową zasadą funkcjonowania organu kolegialnego, które polegać ma przecież na podejmowaniu określonych czynności przez minimum dwie osoby. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało stwierdzić, iż zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, w związku z czym Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153, poz.1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 z późn. zmian. ) orzekł o jej oddaleniu . /-/ L. Drewniak-Żaba /-/R. Słupczyński /-/ J. Stankowski