II SA/Po 279/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Szpitala w L. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ A.Łaskarzewska /-/E.Brychcy /-/ B.Kamieńska Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 98 ust. 4, art. 145, art. 146 ust. 1 i 3, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2000, Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Nr XXX/329/2001 Rady Miejskiej L. z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 7 czerwca 2001 r., Nr 64, poz. 1189 ze zm.) ponownie rozpatrując sprawę ustalił dla Szpitala w L. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. stanowiącą 10% wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], a po podziale oznaczonej numerami od [...] do [...], zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIX/297/93 Rady Miejskiej L. z dnia 7 września 1993 r. opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Leszczyńskiego Nr 10, poz. 110 z dnia 30 września 1993 r. nieruchomość położona jest na terenie jednostki strukturalnej oznaczonej w planie symbolem [...] przeznaczonej pod mieszkalnictwo wielorodzinne o wysokiej intensywności zabudowy oraz usługi. Ostateczną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, w wyniku czego powstało pięć działek. Podział działki spowodował wzrost jej wartości o kwotę [...] zł, co wynika z zaktualizowanego operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Organ wyjaśnił, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przystąpiono przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Opłata ta jest zgodna z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił też, że strona postępowania miała możliwość zapoznania się z operatem, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty. Zakwestionowała sposób jego sporządzenia, co z kolei spowodowało konieczność jego aktualizacji, o czym również powiadomiono stronę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szpital w L. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niepowołanie pełnej podstawy prawnej, a w szczególności odpowiednich przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, a ponadto organ wskazując jako podstawę prawną art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnił nowelizacji tego przepisu. Nie wskazał też motywów zastosowania określonej normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji bezzasadnie przyjęto, że wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, bez szczegółowego wyliczenia wyceny poszczególnych nieruchomości. Biegły, zdaniem strony nie określił i nie uzasadnił wzrostu wartości nieruchomości, wobec czego operat nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Nie podał też, jakie zdarzenia faktyczne i prawne wpłynęły na wzrost wartości poszczególnych nieruchomości. Kolejny zarzut wskazany przez odwołującego polega na niepełnym zastosowaniu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony operat szacunkowy nie spełnia przewidzianych w tym przepisie wymogów, a przyjęte w nim ustalenia są błędne i nie mogą stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto podał, że podział nieruchomości nie zawsze prowadzi do jej wzrostu. Zdaniem odwołującego jedyną nieruchomością, której wartość mogła wzrosnąć po podziale działki jest działka nr [...]. Działka ta jest jedyną niezabudowaną nieruchomością w odróżnieniu od pozostałych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziło, że są trzy sytuacje stwarzające możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – podział nieruchomości, scalenie i podział nieruchomości oraz wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi pierwsza ze wskazanych okoliczności. Zgodnie z § 42 rozporządzenia wzrost wartości nieruchomości określa się według stanu przed jej podziałem i po jej podziale. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zaś stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Wartość nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia powyższe wymogi i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Kolegium nie podziela też zarzutu, jakoby decyzja organu I instancji nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ wskazał nie tylko podstawę prawną, ale podał również źródło publikacji danego aktu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Szpital w L. zarzucając, że organ I jak i II instancji nie wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, co miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Nie uwzględniły też zmiany treści art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego jedyną przesłanką do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości mogłaby być modernizacja infrastruktury technicznej, czego w sporządzonym operacie biegły nie wykazał. Nadto, uchybił przepisom § 52 ust. 4 i 5 powołanego rozporządzenia, albowiem operat nie zawiera uzasadnienia dokonanej wyceny, a także nie dołączono do niego dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Skarżący zarzucił także, że organy obu instancji nie zastosowały art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pominięcie tego przepisu winno być bowiem uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do przekazania przez podmiot, który na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami uzyskał określoną korzyść części tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98 ust. 4), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144). Zasada równego i sprawiedliwego obciążania podmiotów tego rodzaju świadczeniami przemawia za przyjęciem zasady, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powinien w równym stopniu obciążać wszystkich, którzy odnieśli korzyść w wyniku danego zdarzenia (tak: uchwała NSA z dnia 09.10.2000 r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Ustawodawca wyraźnie różnicuje zdarzenia prawne stanowiące podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Opłata ta, wbrew twierdzeniom skarżącego nie musi wiązać się z wybudowaniem urządzeń infrastruktury publicznej. Przesłanką jej naliczenia jest bowiem wzrost wartości nieruchomości, który nastąpić może także w związku z podziałem nieruchomości. W przypadku podziału nieruchomości opłata adiacencka ustalana jest zgodnie z art. 98 ust. 4 powołanej ustawy i należy do właściwości wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wysokość stawki procentowej tej opłaty ustala natomiast rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Główny zarzut skargi sprowadza się do podważenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalonej w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzut ten jest o tyle istotny, że naliczenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości (por. uchwala NSA z 22.11.1999 r., sygn. OPK 21/99, ONSA 2000/2/56). Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu uznało, że operat spełnia wymogi przewidziane prawem. Nie poczyniło przy tym jakichkolwiek ustaleń. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wybór właściwego podejścia, metody oraz techniki szacowania nieruchomości nie może być dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania wartości nieruchomości określonymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i aktem wykonawczym do tej ustawy (por. wyrok s. apel, z dnia 04.03.2004 r., sygn. VI ACa 667/03, Wokanda 2005/5/40). W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie, jak twierdzi rzeczoznawca majątkowy, zastosowano podejście porównawcze – porównywania parami. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 5 ust. 1).W podejściu porównawczym stosować można różne metody pozwalające na ustalenie wartości nieruchomości - metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej, metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, cechy nieruchomości. Przyjęte rozwiązania prawne wskazujące różne metody określania wartości nieruchomości mają na celu ustalenie obiektywnej jej wartości, a nie subiektywnej, nie popartej analizą rynku nieruchomości. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie wbrew wywodom organów nie opiera się na metodzie porównywania parami. Pozostaje w sprzeczności z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz. 543), z § 5 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2002r. Nr 230 poz. 1924). Na wstępie wskazać należy, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego przed podziałem miała pow. [...] m2, po podziale powstało zaś 5 działek o pow. [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...] m2. Jak wynika z operatu szacunkowego w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dla zastosowania podejścia porównania parami wybrano trzy nieruchomości, stanowiące działki o pow. [...] m2, [...] m2, [...] m2, uznając że są najbardziej podobne do obiektu wycenianego. Przy czym za obiekt wyceny przyjęto zarówno nieruchomość przed podziałem, jak po podziale. Tymczasem metoda porównawcza wymaga porównywania nieruchomości podobnych. Przy czym podobieństwo odnosi się także do wielkości powierzchni. Niedopuszczalne jest w tej metodzie porównywanie nieruchomości o powierzchni znacznie różniącej się. W przedmiotowej sprawie zaś powierzchnia działki przed podziałem jest w stosunku do dwóch z przyjętych do porównania działek trzykrotnie większa, w stosunku zaś do jednej z nich aż 10-krotnie większe. Tak znaczne różnice w powierzchni czynią, zdaniem Sądu, niemożliwym przyjęcie podobieństwa tych nieruchomości. Zdaniem Sądu błędnie też przyjęto za treścią operatu podobieństwo nieruchomości w sytuacji, gdy niektóre z wycenianych nieruchomości były zabudowane, przyjęte zaś do porównania zabudowane nie były. Tym samym, skoro w istocie nieruchomości przyjęte do porównania z powyżej opisanych względów za podobne do wycenionych uznać nie można, za wadliwą przyjąć należało zastosowaną metodę wyceny. Jak podkreślono wyżej pozostawała ona w sprzeczności z art. 153 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z zacytowanymi przepisami rozporządzenia. Wadliwość zastosowanej metody czyni za niemożliwą do przyjęcia wartość wyceny nieruchomości. W konsekwencji zaś wysokości opłaty adiacenckiej. Sporządzony operat pozostaje także w sprzeczności z § 52 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Z operatu nie wynika bowiem, z jakich źródeł rzeczoznawca czerpał dane odnośnie cen nieruchomości stanowiących materiał porównawczy. Wskazanie miejsca położenia nieruchomości, sposobu jej zagospodarowania nie spełnia tego wymogu. Przepisy wymagają nie tylko podania cen transakcyjnych, warunków zawarcia transakcji, cech nieruchomości, jak również wskazanie źródeł np. notarialnie sporządzonych i umów sprzedaży nieruchomości. Oparcie się przez organy administracji na wadliwym operacie stanowi także naruszenie fundamentalnych zasad procedury z art. 7, 77 § 1,80 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c u.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 u.p.s.a. O kosztach w oparciu o art. 200 u.p.s.a. /-/ A.Łaskarzewska /-/E.Brychcy /-/ B.Kamieńska MarK