II SA/Po 2798/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skarg 1)A. A., 2)M. S., 3)A. i L. W., 4)A. K. – . i R. P., 5)B. i J.N., 6)A. i W. K., 7)R. Z. 8)E. B., 9)A. S., 10)L. L., 11)M. i M.T., 12) H. i M. G., 13)B.W., 14) K.B., 15)W. L., 16)Z. R., 17)H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Kamieńska /-/W. Batorowicz /-/St. Małek W. L. – prowadzący działalność pod firmą "A" – wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (działek nr [...] i [...] o powierzchni 9.118 m2, stanowiących własność Miasta P. ) dla inwestycji polegającej na budowie "obiektu Handlowo – Usługowego z PARKINGAMI" w tym: handel, usługi, gastronomia, rozrywka. Charakteryzując przewidywaną zabudowę określił jej powierzchnię na około 5.500m2, w tym hali sprzedaży (spożywczej) z zapleczem na około 2.200m2, w boksach hali ma być prowadzona działalność usługowa (bank, poczta, usługi bytowe i mała galeria handlowa – wielobranżowa). Uzupełniając ten wniosek – w piśmie z dnia [...] marca 2003r. poinformował, że inwestor podjął stosowne kroki w celu wykupienia przedmiotowych działek. Na piśmie widnieje adnotacja z dnia [...] marca 2003r., że "powierzchnia sprzedażowa obiektu handlowo – usługowego będzie mniejsza niż 2.000m2". Lokalizacji planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...], usytuowanych w obrębie Osiedla [...], sprzeciwili się mieszkańcy tego osiedla, w tym właściciele kilkunastu działek przylegających do tego terenu. W licznych pismach podkreślali, że "[...]" jest jednym z nielicznych osiedli, które nie posiada terenu zieleni (...). Sąsiedztwo ruchliwej ul. [...] (całodobowy przejazd ciężkiego transportu samochodowego trasa wschód – zachód) jest wystarczająco uciążliwym problemem dla mieszkańców". Wskazywali również na fakt istnienia w pobliżu Osiedla wielkich centrów handlowo – usługowych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz wielu innych placówek handlowych. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] – na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo – usługowego o powierzchni sprzedażowej poniżej 2000m2, w tym handel, usługi, gastronomia, rozrywka oraz parking, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], arkusz [...] obręb [...], położonej w P. przy ul. [...], ul. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P., zatwierdzonym Uchwałą nr XXXVI/429/III/2000 Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2000r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 46, poz. 539. Plan ten dopuszcza zagospodarowanie terenu części działki nr [...] – oznaczonego symbolem [...] – jako parking w zieleni z wyjazdem od ul. [...] oraz pozostałej części działki [...] i działki nr [...] – oznaczonych symbolem [...] – jako teren zabudowy usługowej w zieleni. W myśl założeń planu, podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi w zakresie handlu, gastronomii, zdrowia, oświaty i różnego rodzaju usługi nieuciążliwe – jako uzupełniające dla funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli mieszkańcy Osiedla [...]. Oprócz zarzutów wskazujących na naruszenie procedury planistycznej przy uchwalaniu planu, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, zarzucali oni, że wbrew stanowisku organu orzekającego planowana inwestycja "narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w P. poprzez nieuwzględnienie specyfiki zabudowy osiedla domów jednorodzinnych i wynikającego zapotrzebowania na obiekty handlowo – usługowe, których powierzchnia i rozmiary powinny być dostosowane do kameralnego charakteru zabudowy mieszkaniowej i faktycznych potrzeb mieszkańców osiedla (...). Dla potrzeb mieszkańców celowe byłoby zlokalizowanie na terenie osiedla obiektów handlowych, usługowych i gastronomicznych o małych rozmiarach, dostosowanych do wielkości i charakteru osiedla, stanowiące uzupełnienie niezbędnej infrastruktury w miejscu zamieszkania (...). Jeżeli według planu mamy do czynienia z terenem zabudowy usługowej w zieleni w zakresie handlu, gastronomii, zdrowia, oświaty i różnego rodzaju usług nieuciążliwych jako uzupełniających dla funkcji mieszkaniowych, to taki zapis stanowi funkcjonalne ograniczenie, które powinno skutecznie zapobiec naruszeniu komfortu zamieszkiwania na terenie kameralnego osiedla o zabudowie jednorodzinnej (...). W miejsce placówki ośrodka zdrowia lub oświatowej planuje się nieokreśloną rozrywkę, z którą wiążą się jednoznaczne uciążliwości dla mieszkańców (...). Jeżeli inwestycja ma służyć społeczności lokalnej, to jej charakter, rozmiar i lokalizacja powinny być społecznie akceptowane, bo tylko wtedy będą służyły społeczności lokalnej". W podsumowaniu odwołujący uznawali, że "zapisy miejscowego planu wskazujące, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest pod usługi w przestrzeni w zakresie handlu, gastronomii, zdrowia, oświaty i różnego rodzaju usług nieuciążliwych jako uzupełnienie dla funkcji mieszkaniowej, zostały wypatrzone". Samorządowe Kolegium Odwoławcze : - po rozpatrzeniu odwołania H. A., E. i P. S., Z. K., P.P. oraz Zarządu Osiedla Mieszkaniowego "[...]" decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze przyjmując, iż te podmioty nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; - po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez: A.A., S. i K. B., M. i B. W., H. i M. G., M. i M. T., L. L., A. S. , E. B.,R.Z., A. i W. K., B. i J. N., A. K. – P. i R. P., A. i L. W., W. L., Z.R. i M.S. – decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że "przyjęta zasada kształtowania zabudowy w zaskarżonej decyzji w całości zgodna jest z zapisem aktu prawa miejscowego powołanego w tym rozstrzygnięciu". Poza tym odwołujących się poinformowano o tym, jaki charakter ma decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że wydana została na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta ostatnia decyzja jest przedmiotem skarg wniesionych do Sądu przez A. A. (w sprawie sygn. II SA/Po 2798/03) oraz przez pozostałych skarżących w sprawie sygn. II SA/Po 2815/03 – 2830/03. Wszystkie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżący ponowili zarzuty przedstawione w odwołaniach, a nadto – decyzji organu odwoławczego zarzucili, że w ogóle nie odniosła się do części argumentów podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt w zakresie jego zgodności z prawem. Sąd ten nie jest związany granicami skargi, to jest granicami jej podstaw i żądań, lecz bada z urzędu, czy doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego (art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc te ogólne wywody do realiów rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana bez ponownego merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, a zatem z naruszeniem art. 138 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało bowiem interpretacji przepisów prawa miejscowego zastosowanych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania konkretnych działek, mimo że odwołujący się zarzucali nie tylko uchybienia popełnione przed uchwaleniem planu ale i twierdzili, że interpretacja powołanych przez organ pierwszej instancji zapisów planu jest błędna. Organ odwoławczy w uzasadnieniu poświęcił więcej miejsca na informowanie odwołujących się o charakterze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jej roli "dla dalszego procesu inwestycyjnego" oraz wywody dotyczące zachowania procedury przy uchwalaniu planu niż na merytoryczne rozstrzygnięcie, dlaczego – zdaniem organu odwoławczego – objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 07 listopada 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 7, poz. 717 ze zm.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001r. sygn. II SA/Lu 629/00 opubl. w OSP 2002/10/136 – przepisy planu miejscowego są przepisami prawa miejscowego, powszechnie obowiązującymi, podlegającymi – jak każdy przepis tego rodzaju – interpretacji dokonywanej w procesie podejmowania decyzji stosowania prawa. Decyzja organu administracyjnego o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest taką decyzją stosowania prawa, a organ administracyjny jest upoważniony do interpretacji przepisów. Interpretacja przepisów planu, podobnie jak każdych przepisów, podlega pewnym rygorom, które odnoszą się także do administracyjnego typu stosowania prawa. Może opierać się na regułach językowych, systemowych, celowościowych lub funkcjonalnych. Tymczasem zamiast dokonać wykładni zapisów planu, powołanych przez organ pierwszej instancji i ustosunkować się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał tylko, że zgodnie z zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" sporny teren opisany został symbolami [...] i [...] i zaraz potem "stwierdził, iż przyjęta zasada kształtowania zabudowy w zaskarżonej decyzji w całości zgodna jest z zapisem aktu prawa miejscowego powołanego w tym rozstrzygnięciu., a tym samym brak jest podstawy prawnej do zmiany rozstrzygnięcia przyjętego przez organ I instancji". Brak podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji. Jest to zatem istotne naruszenie przepisów postępowania, rzutujące na wynik sprawy i powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – na skutek wniesionych odwołań – organ drugiej instancji będzie miał na względzie wyżej wskazane wytyczne. Wymagane będzie – poprzez dokonanie interpretacji zapisów planu – ustosunkowanie się w pierwszym rzędzie do zarzutu podnoszonego przez odwołujących się, że lokalizacja przedmiotowego obiektu handlowo – usługowego, w tym na handel, usługi, gastronomię, rozrywkę narusza te zapisy "poprzez nieuwzględnienie specyfiki zabudowy osiedla domów jednorodzinnych i wynikającego z tego zapotrzebowania na obiekty handlowo – usługowe, których powierzchnia rozmiary powinny być dostosowane do kameralnego charakteru zabudowy mieszkaniowej i faktycznych potrzeb mieszkańców osiedla". Na rozprawie sądowej skarżący doprecyzowali, że do Osiedla "[...]" należy około 400 domków w zwartej, wąskiej zabudowie szeregowej. Jak wynika z § 6 ust. 1 i 2 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/429/III/2000 Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2000r., podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] określonego jako "tereny zabudowy usługowej w zieleni" są "usługi w zakresie, handlu, gastronomii, zdrowia, oświaty i różnego rodzaju usługi nieuciążliwe, jako uzupełniające dla funkcji mieszkaniowej". Funkcję mieszkaniową realizuje się na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolem [...], przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, szeregową (§ 5 ust. 1). Z kolei wnioskodawca powinien doprecyzować, czy informując organ o tym, że powierzchnia sprzedażowa obiektu nie przekracza 2000m2 podał dane obejmujące powierzchnię sprzedażową hali w zakresie sprzedaży towarów, czy też łącznie powierzchnię na której planuje się sprzedaż towarów i usług. Nie wymagają natomiast rozważenia zarzuty skarżących podnoszone na uzasadnienie naruszenia procedur planistycznych przy uchwalaniu planu miejscowego dla Osiedla "W [...]", bowiem ten plan, poprzez jego uchwalenie i opublikowanie, stał się prawem miejscowym. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. /-/B. Kamieńska /-/W. Batorowicz /-/St. Małek kk