II SA/Po 28/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skarg K.J., A.K., E. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Znak: [...], II. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. Zasądza od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 200,-zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy Pismem z dnia [...] października 2004r. J.W. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi na terenie działki o nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Prezydent Miasta decyzją z [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługą nieuciążliwą przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb Ł. w P. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K.J , E.S., A E. K. oraz W. i E.S . W uzasadnieniu wskazali, że planowana inwestycja przekracza tylną linię zabudowy sąsiednich posesji, odbiega gabarytami od pozostałych budynków w okolicy, zaś powierzchnia zabudowy przedmiotowej nieruchomości wynosi 30% i tym samym przekracza dopuszczalną normę wynoszącą 25% zabudowy powierzchni działki. Ponadto podnieśli, że nie wyjaśniona została kwestia "nieuciążliwości" prowadzonej w budynku działalności handlowo-usługowej. Zarzucono również, że wielokondygnacyjny budynek znacznie ograniczy dostęp światła słonecznego na posesji przy ul. [...]. Uciążliwością będzie też korzystanie z wybudowanego parkingu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uznanie, że planowana inwestycja zgodna jest z przepisami prawa. Określa ona jedynie jakie warunki spełniać musi zamierzenie inwestycyjne aby nie zakłócało istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Stwierdzono ponadto, że w odwołaniu dopatrzyć się można jedynie zarzutów dotyczących naruszenia interesu faktycznego. Decyzja organu I instancji nie narusza uprawnień osób trzecich, ich ograniczenie może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] lipca 2005r. K. J., A. K., E. S. oraz W. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Zarzucono organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności naruszeniem art. 107 § 3 i 4 kpa oraz rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wnioskodawcy podnieśli, że organy nie odniosły się do zarzutu braku łącznego spełnienia warunków zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie podało, iż wady decyzji podnoszone przez wnioskodawców istniały już w momencie jej wydania. Dlatego strona powinna skorzystać z przysługującej jej drogi zaskarżenia decyzji do sądu. Zdaniem Kolegium zarzut niewyczerpującego uzasadnienia decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu orzekania w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej wskazano, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jej deklaratoryjny charakter, co powoduje, że można ją w odniesieniu do tego samego terenu wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a także gdy dokonana zostanie korekta zamierzeń, wielokrotnie. W przewidzianym ustawą terminie K.J., A. K., E. S. oraz W.S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając wcześniej podniesioną argumentację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] . Kolegium powtórzyło argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, że wymagania dotyczące ładu przestrzennego i walorów urbanistyczno-architektonicznych stanowią zasady obowiązujące organy administracyjne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, czyli podczas ustalania planów miejscowych. Nie mogą one jednak stanowić materialno-prawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnej. Podstawą stwierdzenia nieważności nie może być kwestia "kształtowania tylnej linii zabudowy". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będąca podstawą prawną do orzekania w przedmiotowej sprawie nie zna takiego pojęcia. Można jedynie posługiwać się pojęciem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który w przedmiotowej sprawie został zachowany. W skardze do sądu administracyjnego K. J., A . K ., E. S. oraz W. S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z [...]oraz decyzji Kolegium z [...]utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]o ustaleniu warunków zabudowy na posesji przy ul. [...]. Zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzucili naruszenie art. 24 § 1 w zw. z art. 27 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez pracowników podlegających wyłączeniu z powodu ich udziału w wydaniu decyzji I instancji. Zdaniem skarżących organy wydając decyzje o warunkach zabudowy rozstrzygały w sprawie poprzednio rozpoznanej przy takim samym przedmiocie i stronach. Doszło zatem do naruszenia zasady, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powtórzono zarzuty z wniosku o stwierdzenie nieważności w tym co do warunków zabudowy jakie w świetle art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu nie zostały uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu, zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] wydane zostały z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady przekonywania (art. 11 kpa) - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Zgodnie z unormowaną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa organy administracji mają obowiązek postępować w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej społeczeństwa. W myśl zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, poprzez konkretne ustosunkowanie się do żądań i stwierdzeń stron oraz uwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. Zasadzie tej nie odpowiada prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują .sprzeczne interesy stron (jak w niniejszej sprawie), gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2006, s. 154). Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa powinna działać za pośrednictwem wszystkich istniejących instytucji kodeksu postępowania. Na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) Jednym z elementów przekonywania jest więc przedstawienie procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Szczegółową jego treść zgodnie z opisaną wyżej zasadą zawiera art. 107 §3 kodeksu postępowania administracyjnego. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od uzasadnienia decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. W dziedzinie faktów winno ono wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie, wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Uzasadnienie winno zawierać: - wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, - ustalenie ich znaczenia wg normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Uzasadnienie wadliwe charakteryzuje się - niepełnością - pozornością - sprzecznością uzasadnienia z obiektywnymi motywami - brakiem uzasadnienia obligatoryjnego - niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji - wadami formalnymi (błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji organ administracyjny powinien rozważyć, czy doszło do naruszenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Żądanie strony i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżone decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (wyrok WSA z 29.06.1999r., IV SA 1881/97, Lex 47887). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się bowiem na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Jedną z przesłanek wymienionych w artykule 156 § 1 kpa jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 § 1 cytowanego artykułu). Jako rażące naruszenie prawa kwalifikować należy nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego ale także przepisów procesowych. Stanowisko to jest ugruntowane w piśmiennictwie (J. Borkowski [w:], J.Borkowski, B. Adamczak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s.743). Kodeks postępowania administracyjnego nie wyłącza spod tych unormowań żadnych reguł procedury. Organ administracji (tu SKO ) obowiązany był zatem w sposób precyzyjny ustosunkować się do wszystkich wad postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, zakończonego decyzją SKO z dnia [...] wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...]oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] . Tymczasem uzasadnienie tak decyzji SKO z dnia [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności jak decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy powyższe uznać należy za nie pełne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie wybiórczo ustosunkowało się do zarzutów wniosku, nie objęło rozważaniem prawidłowości całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Nie odniosło się do zarzutu naruszenia warunków dopuszczających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zawartych w art. 61 ust. 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza lakonicznym stwierdzeniem, iż powyższa ustawa nie zna pojęcia "tylnej linii zabudowy" i dlatego kwestia ta nie może być podstawą stwierdzenia nieważności. Mając na względzie poczynione wywody co do rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że istotne wady uzasadnienia decyzji nie mogą stanowić podstawy przyjęcia że w sprawie doszło "do rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa organ powinien był zatem wyczerpująco ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Tym bardziej, że analiza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a ten ochrony nie znajduje. Żaden z zarzutów odwołania nie został zanalizowany, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Wydaje się zatem, iż wadliwość tego uzasadnienia nie powinna budzić wątpliwości. Należałoby nawet rozważyć, czy zawiera ono w ogóle jakiekolwiek motywy rozstrzygnięcia, a to zdaniem Sądu winno być skłonić Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności do rozważań w przedmiocie rażącego naruszenia wymogów, jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] winno z urzędu rozważyć nie tylko zgodności tychże z przepisem art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy ale także z warunkami formalnymi określonymi w § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie ustalenia wymagań. dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). W szczególności winno rozważyć, czy decyzja o warunkach zabudowy zawiera prawidłowo skonstruowaną treść graficzną, a także wyniki analizy w części tekstowej i graficznej. Rozważaniem w ramach działań z urzędu objąć należało także ocenę prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa we wspomnianym art. 61 ust 1-5, także w odniesieniu do wymagań zawartych w § 3-8 wyżej wymienionego rozporządzenia. W obu decyzjach SKO nie odniesiono się również do kwestii wymogów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 oraz 64 ust. 2 ustawy o planowaniu). Nie rozważano prawidłowości ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w sytuacji gdy wniosek obejmował żądanie wzniesienia budynku wielorodzinnego. Powyższe ma istotne znaczenie gdy chodzi o dopuszczalności wzniesienia zabudowy określonego typu w odniesieniu do zabudowy "obszaru analizowanego" w rozumieniu ustawy o planowaniu. A także gdy chodzi o zakres przedmiotowego postępowania administracyjnego o warunki zabudowy, który każdorazowo wyznaczony jest żądaniem wniosku. Nadto rozważanie tej okoliczności było uzasadnione faktem znaczenia jakie dla zasad zagospodarowania terenu ma decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która w razie braku planu jest podstawowym instrumentem zagospodarowania określonej przestrzeni. Zdaniem Sądu pominięcie tak w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] jak i w decyzji z dnia [...] oceny części okoliczności mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ppsa. (patrz wyrok NSA z dn. 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981 nr 1 poz. 7) Na marginesie warto zaznaczyć, iż Sąd podziela stanowisko organu co do bezzasadności twierdzenia jakoby w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji I i II instancji w trybie zwykłym doszło do naruszenia zakazu rozstrzygania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną (art.156 § 1 pkt 3 kpa). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 747). Wskazać należy, że wydane w trybie zwykłym ostateczne decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...]nr [...] , następnie z [...] Nr [...]oraz z [...]. Nr [...] o warunkach zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi na terenie działki o nr [...] położonej w P. przy ul [...] nie są tożsame ze względu na ich odmienny stan faktyczny. Każde z postępowań zmierzających do wydania powyższych decyzji zostały wszczęte na wnioski tego samego inwestora J. W . Wnioski te dotyczyły wprawdzie inwestycji zlokalizowanej na tej samej nieruchomości, lecz różniły się co do funkcji przedmiotowego budynku, jego powierzchni i kubatury, liczby kondygnacji oraz rodzaju dachu (por.: k. [...] I tomu akt adm., k. [...] II tomu akt adm., k. [...] III tomu akt adm.). Biorąc pod uwagę, iż organ rozpatrując sprawę związany jest treścią wniosku i nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (wyrok NSA z dnia 5 marca 2001r., IV SA 24/99, Lex nr 53359) stwierdzić należy, że decyzje te przedmiotowo nie dotyczyły tej samej sprawy. Dlatego w niniejszej sprawienie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Niesłuszny - zdaniem Sądu - jest również zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego poprzez udział w składzie orzekającym wydającym zaskarżoną decyzję pracowników podlegających wyłączeniu na podstawie art. 27 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności toczące się przed samorządowym kolegium odwoławczym nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Zastosowanie znajduje w nim art. 127 § 3 kpa, według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy. Jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt II SA 699/99, Lex nr 46260) w postępowaniu toczącym się w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania uznać należało, że zaskarżona decyzja z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...]wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia obu przywołanych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien dokonać analizy prawidłowości przeprowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy w wyżej wskazanym zakresie, ponownie rozważyć kwestię wagi naruszenia art. 107 § 3 kpa w decyzji SKO z dnia [...] na tej podstawie ustalić, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. I-III sentencji. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/E. Brychcy