II SA/Po 28/18

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza M. L. z dnia [...] 2017 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zwraca skarżącej kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. sp. z o.o., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b."), w sprawie dotyczącej odcinka przewodu kanalizacji sanitarnej na działce [...] do granicy z działką [...], obręb [...], arkusz mapy [...] – nałożył na inwestora [...] sp. z o.o. między innymi obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie miało dotyczyć działki przy ul. [...] o numerze [...] i [...], obręb [...], arkusz mapy [...]. Jako istniejący opis użytkowania obiektu określono jako działka drogowa z wybudowaną siecią kanalizacyjną. W zakresie danych dotyczących obiektu wskazano, że obejmuje on przyłącze do istniejącej sieci kanalizacyjnej z działki [...] do działki [...]. Wydanie zaświadczenia związane jest z postanowieniem [...] (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wykonanego odcinka przewodu kanalizacji sanitarnej na działkach [...] i [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. (dalej "plan") działki, których dotyczy wniosek, oznaczone są symbolem 14KDW jako teren drogi wewnętrznej. W planie nie ustalono dla symbolu KDW możliwości lokalizacji nowej sieci ani urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 36 pkt 1 i 2 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się: 1) zachowanie istniejącej sieci infrastruktury technicznej z dopuszczeniem jej remontu i rozbudowy, a w przypadku lokalizacji poza terenami komunikacji przełożenia jej na tereny komunikacji kosztem i staraniem zainteresowanego podmiotu; 2) odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych, z których ścieki będą systematycznie wywożone przez koncesjonowanego przewoźnika do oczyszczalni ścieków, a po wykonaniu kanalizacji sanitarnej obowiązek podłączenia do kanalizacji zgodnie z przepisami odrębnymi. Zdaniem Burmistrza lokalizacja nowej infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej na terenie KDW nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Zażalenie na postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. domagając się jego uchylenia i wydania postanowienia zgodnie z wnioskiem (k. 4-6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zdaniem spółki stanowisko Burmistrza co do interpretacji planu miejscowego jest błędne. Skarżąca wykazała, że spośród wszystkich symboli planu infrastrukturę techniczną dopuszczono jedynie na terenach usług sportu i rekreacji (§ 20 i 21 planu), terenach różnego rodzaju zieleni (§ 22-24 planu) oraz terenach parkingów (§ 29 planu). Dodatkowo przewiduje się szczególne zasady lokalizacji infrastruktury dla stancji transformatorowej i ciepłowni (§ 30-31 planu). Zdaniem [...] sp. z o.o., gdyby restrykcyjnie rozumieć postanowienia planu, to należałoby dojść do absurdalnego wniosku, że może ona powstać tylko na terenach usług sportu i rekreacji, terenach różnego rodzaju zieleni oraz terenach parkingów, a nie mogłaby powstać na terenach komunikacji czy budownictwa mieszkaniowego. W ocenie skarżącej należy wziąć także pod uwagę, że § 36 planu dopuszcza rozbudowę istniejącej infrastruktury technicznej, a preferowaną lokalizacją są właśnie tereny komunikacji takie jak drogi wewnętrzne oznaczone jak KDW. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego odmowa wydania zaświadczenia była uzasadniona, jednakże powinno to nastąpić z innych powodów, aniżeli podane przez Burmistrza. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w kwestii wydania zaświadczenia ogranicza się wyłącznie do potwierdzenia istniejącego stanu prawnego lub faktów nie budzących wątpliwości, wynikających w sposób jednoznaczny z prowadzonej ewidencji, rejestrów, bądź innych danych będących w posiadaniu organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia. Nie można natomiast w drodze zaświadczenia przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień ani też modyfikować treści posiadanych dokumentów, co mogłoby mieć ewentualnie miejsce po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w sprawie. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie może być miejscem polemiki pomiędzy wnioskodawcą a organem, ani też wnioskodawca nie może domagać się od podmiotu zobowiązanego do dokonywania interpretacji określonych faktów czy stanu prawnego. Kolegium wskazało dalej, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie, czy sformułowanie planu o zachowaniu istniejącej sieci infrastruktury technicznej oznacza wykluczenie lokalizacji nowej sieci, czy też, jak uważa skarżąca, wybudowanie odcinka przewodu kanalizacji sanitarnej mieści się w ramach dopuszczalnej planem rozbudowy istniejącej sieci i jest tym samym z nim zgodne. Kolegium końcowo dodało, że Burmistrz nie jest organem upoważnionym do interpretacji zapisów planu. Odnosząc się kwestii celu, jakiemu zaświadczenie miało służyć, organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązek przedstawienia zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 P.b. powinien materializować się w przedstawieniu przez właściwy organ wypisu z planu obejmującego teren inwestycji. W skardze [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie: - art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, iż zaświadczenie może być wydane wyłącznie w przypadku, gdy stan prawny lub faktyczny wynika w sposób oczywisty z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów; zdaniem [...] sp. z o.o. wskazany przepis także błędnie zastosowano uznając, że brak było podstaw do wydania przez organ zaświadczenia objętego wnioskiem; - § 5 w zw. § 36 planu poprzez uznanie, że z wymienionych postanowień nie wynika jednoznacznie dopuszczalność zlokalizowania odcinka przewodu kanalizacji sanitarnej na działkach [...] i [...] - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy naruszenia prawa, których dopuścił się ten organ powinny stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi powtórzono w dużej mierze argumentację zażalenia, dodając nadto, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia jest możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 K.p.a., skarżąca omyłkowo powołała "art. 217 § 2" K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ zaznaczył dodatkowo, że nawet biorąc pod uwagę, że chodzi o zaświadczenia o zgodności zamierzenia z planem miejscowym na potrzeby Prawa budowlanego, to należy pamiętać, że w sprawie skarżąca żądała od organu wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby prostego przeniesienia (cytowania) zapisu planu, ale wymagało dokonania pewnych działań interpretacyjnych i ocennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie zgadza się z Kolegium co do wykładni art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. i co do sposobu zastosowania tego przepisu w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. (ale i również w art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 4 i w art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b.), nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. W zaświadczeniu tym bowiem organ ma stwierdzić o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu. Błędny jest więc pogląd, że w takim zaświadczeniu wystarczy przytoczyć tekst (postanowienia) planu. Aby bowiem organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. (tak A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el. SIP Lex, komentarz do art. 48, pkt 20). W tym miejscu warto odwołać się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. też wyrok z dnia 13 grudnia 2013 r., II OSK 1789/12). Wyrok ten dotyczył podobnego zagadnienia, jak występujące w niniejszej sprawie, z tą tylko różnicą, że dotyczył zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. (a więc analogicznego, jak wskazane w art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b.). Sąd w obecnym składzie w pełni podziela poglądy wyrażone w wyroku II OSK 1277/11, stąd częściowo poniżej zostanie przywołana argumentacja zawarta w jego uzasadnieniu. Odnosząc się do stanowiska Kolegium przede wszystkim zauważyć należy, że jego rozważania koncentrują się tylko na regulacjach kodeksowych dotyczących zaświadczeń, które w tym przypadku nie uwzględniają jednak specyfiki zaświadczenia, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. Zaświadczenie z art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. należy kwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to przyjęło Kolegium. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu tym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędny jest więc pogląd, że zaświadczenie stanowić ma tylko proste przytoczenie przepisów planu miejscowego. Gdyby ustawodawcy w tym przypadku chodziło tylko o przedstawienie ustaleń planu, to art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. miałby inne brzmienie. W zaświadczeniu tu analizowanym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Należy uzupełniająco przypomnieć, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) orzekał w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do której były wątpliwości, czy jest decyzją administracyjną, czy też aktem o charakterze informacyjnym. Przyjęto jednak, że decyzja o warunkach zabudowy, poza elementami informacyjnymi, zawiera rozstrzygnięcia władcze, skierowane do określonego adresata, stanowiące konkretyzację norm prawa materialnego (planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów szczególnych), i w pełni wyczerpuje znamiona decyzji administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, Nr 4, poz. 154). W podobnej kwestii, jak wyżej, stosownie do art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdza w zaświadczeniu, podobnie w kilku innych przypadkach przewidzianych w P.b. (art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71a ust. 1 pkt 2). We wszystkich wymienionych przypadkach, alternatywą dla zaświadczenia w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia jako formy stwierdzenia zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), budzi wątpliwości na tle regulacji prawnych dotyczących zaświadczeń zamieszczonych w K.p.a. (J. Siegień, w: Prawo budowlane i inne teksty prawne, Warszawa 2007, s. XXIII). Podobny typ zaświadczenia o charakterze zbliżonym do decyzji deklaratoryjnej przewidziano w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. Nr 80, poz. 716), w którym starosta stwierdza o samodzielności lokalu. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b. oraz jemu podobne zaświadczenia, stanowią nowy typ zaświadczeń, których przedmiot wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 K.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących. Podsumowując należy stwierdzić, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 49b ust. 2 pkt 3 P.b., obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność budowy ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przechodząc do samej istoty sprawy, czyli kwestii zgodności inwestycji zrealizowanej przez [...] sp. z o.o. z planem, to w ocenie Sądu spółka ma rację, że Burmistrz błędnie zinterpretował omawiany akt prawa miejscowego. Bezspornym jest, że sporny odcinek przewodu kanalizacji sanitarnej ma przebiegać przez teren 14KDW, a więc drogi wewnętrznej. Zgodnie z § 36 pkt 1 i 2 planu [...] "w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ustala się: 1) zachowanie istniejącej sieci infrastruktury technicznej z dopuszczeniem jej remontu i rozbudowy, a w przypadku lokalizacji poza terenami komunikacji przełożenia jej na tereny komunikacji kosztem i staraniem zainteresowanego podmiotu; 2) odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych, z których ścieki będą systematycznie wywożone przez koncesjonowanego przewoźnika do oczyszczalni ścieków, a po wykonaniu kanalizacji sanitarnej obowiązek podłączenia do kanalizacji zgodnie z przepisami odrębnymi". Rozważając kwestię zgodności inwestycji z planem Sąd nie miał wątpliwości, że odcinek przewodu kanalizacji sanitarnej w obszarze działek [...] i [...] powinien być kwalifikowany jako rozbudowa istniejącej już sieci infrastruktury technicznej. Co więcej, treść art. 36 pkt 1 planu wskazuje, że preferowanym miejscem przebiegu infrastruktury technicznej są tereny komunikacji. Podsumowując, w ocenie Sądu – przeciwnie do stanowiska Burmistrza – w § 36 pkt 1 planu, nie sposób doszukać się argumentów przemawiających za odmową wydania [...] sp. z o.o. wnioskowanego zaświadczenia. To wszystko doprowadziło Sąd do przekonania, że zasadne są zarzuty skargi obejmujące naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. (co do dopuszczalności wydania zaświadczenia w sytuacji sporu co do wykładni planu), § 36 pkt 1 i 2 planu (co do interpretacji planu) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 K.p.a. (w zakresie, w jakim Kolegium zdecydowało się utrzymać błędną decyzję Burmistrza w mocy). Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę sprawy. Wyrok wydano w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). O kosztach postepowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł, k. 12 akt sądowych). Zwrotu nadpłaconego wpisu (400 zł) dokonano na podstawie art. 225 P.p.s.a. Wpłacono bowiem 500 zł tytułem wpisu, podczas gdy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis od skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym jest stały i wynosi 100 zł.