II SA/Po 28/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 21 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Pismem z dnia 24 marca 2015 r. M. P. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia 28 października 1931 r. w sprawie zatwierdzenia parcelacji części terenów obszaru dworskiego K. (dalej jako: "Uchwała"), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zatwierdzało plan parcelacji terenu leśnego K., oznaczonego jako parcele: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni 53 ha, stanowiący własność S. M.. Uchwała została wydana na podstawie art. 52 i nast. Rozporządzenia Prezydenta R. z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.). Wnioskodawca argumentował, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego ówcześnie prawa, w szczególności art. 52 i art. 53 oraz art. 56 rozporządzenia Prezydenta R. z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Rozstrzygnięcie podjęte zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zatwierdzenie planów parcelacji mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do terenów budowlanych. W dniu podjęcia Uchwały teren, którego ona dotyczyła nie był objęty planem zabudowania, który w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. w szczególności art. 56 Rozporządzenia powinien zostać dla przedmiotowego terenu sporządzony, z uwagi chociażby na planowane urządzenie drogi. Na dzień podjęcia Uchwały brak było również odpowiedniej uchwały rady gminnej uznającej teren objęty parcelacją za teren budowlany, o czym świadczy treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, która określa teren parcelacji jako teren leśny. Ponadto, o wydaniu Uchwały z rażącym naruszeniem prawa świadczy okoliczność, że jej podjęcie w dniu 28 października 1931 r. nastąpiło bez uprzedniego zezwolenia na parcelację właściwego powiatowego urzędu ziemskiego, gdyż w tym przypadku stosowne zezwolenie wydane zostało przez Okręgowy Urząd Ziemski w P. dopiero dnia 10 listopada 1931 r. W konsekwencji przedmiotowa uchwała została wydana również z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1 ze zm.). Postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako właściwy organ do stwierdzenia nieważności Uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "SKO"). Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewoda przekazał wniosek do właściwego organu celem jego rozpatrzenia. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Kolegium zwróciło się do Wojewody o informację dotyczącą prowadzenia przez ten organ postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały oraz o przekazanie akt administracyjnych sprawy. Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. Wojewoda wyjaśnił, że akta sprawy dotyczące wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w P., obręb K., obejmująca działki objęte planem parcelacyjnym sporządzonym w dniu 15 września 1931 r. była wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13), w wyniku wniesionego odwołania od decyzji Wojewody z dnia 11 grudnia 2014 r. (znak: [...]), zostały przekazane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ([...]). Pismem z dnia 24 października 2024 r. Kolegium zwróciło się ponownie do Wojewody z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności Uchwały w sprawie zatwierdzenia parcelacji części terenów obszaru dworskiego K. oraz o przesłanie akt administracyjnych. Pismem z dnia 29 października 2024 roku Wojewoda wyjaśnił, że prowadzone przed nim postępowanie dotyczyło podpadania gruntów pod reformę rolną, a więc jego przedmiotem nie było stwierdzenie nieważności Uchwały. Jednocześnie decyzja Wojewody z dnia 11 grudnia 2014 r. (znak: [...] została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a całość postępowania umorzona. Na te rozstrzygnięcie wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/18 oddalił ją w całości. Następnie wniesione zostały skargi kasacyjne, które wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 387/20 również zostały oddalone. Wskazane wyżej rozstrzygnięcia motywowane były uznaniem braku legitymacji prawnej wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (nabycie praw spadkowych w drodze umowy cywilnoprawnej). Równolegle prowadzone było postępowanie pod znakiem [...], wszczęte na wniosek spadkobierców byłego właściciela majątku ziemskiego K., które postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r. zostało zawieszone do czasu ustalenia pełnego kręgu spadkobierców S. M.. Decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. (znak: [...]) Kolegium umorzyło w całości z mocy prawa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia 28 października 1931 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Uchwała wydana została w dniu 28 października 1931 r., a wniosek o stwierdzenie jej nieważności wniesiony został w dniu 25 marca 2015 r. Od dnia wydania decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło ponad 30 lat, a zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), który wszedł w życie w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją umarza się z mocy prawa. Przepis ten ma więc zastosowanie w niniejszej sprawie. Kolegium argumentowało, że ustawodawca w przywołanym przepisie nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. Tak uznał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2427/22. Oznacza to, że trzydziestoletni termin na przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia orzeczenia, co należy rozumieć jako wejście do obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę treść załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności dokumentu w postaci zezwolenia Okręgowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia 10 listopada 1931 r. nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała została uprzednio doręczona i znajdowała się w obiegu. Tym samym w sprawie upłynął 30-letni termin, o którym mowa w 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkujący koniecznością umorzenia postępowania. Zmiana przepisów dotycząca stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i miała na celu ochronę interesu publicznego. Aktualne brzmienie przepisów wymaga jednak, aby stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym, dlatego też zasadne było wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. M. P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO żądając jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności oraz zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a także naruszenie art. 6-10, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie tych przepisów w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazano, że przez ponad 9 lat M. P. nie było informowane o działaniach podejmowanych przez organy w ramach toczącego się postępowania. Dopiero z decyzji o umorzeniu postępowania wnioskodawca dowiedział się, że za właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy uznano Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dalej argumentowano, że w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Uchwały nie obowiązywały przepis art. 158 § 3 k.p.a. zgodnie z którym postępowania o stwierdzenie nieważności są umarzane z mocy prawa po trzydziestu latach od dnia doręczenia rozstrzygnięcia, a zatem przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone zgodnie z przepisami, które obowiązywały w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie strony skarżącej Kolegium przez 6 lat pozostawało w bezczynności, nie podejmowało żadnych czynności, w tym nie załatwiło sprawy, co świadczy o rażącym uchybieniu przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli legalności, rozumianej w wyżej przedstawiony sposób była w niniejszej sprawie decyzja z dnia 21 listopada 2024 r. (znak: [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca w całości, z mocy prawa, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia 28 października 1931 r. zatwierdzającej plan parcelacji terenu leśnego K., oznaczonego jako parcele: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni 53 ha, stanowiący własność S. M.. W pierwszej kolejności skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd dopuszczający możliwość wzruszenia uchwały parcelacyjnej w trybie właściwym dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 887/18, nieopublikowany). Istota uchwały parcelacyjnej wskazuje, że może ona stanowić przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną zaskarżonego przez M. P. aktu było rozporządzenie Prezydenta R. z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.), w którym uregulowana była parcelacja terenów budowlanych w Tytule II Rozporządzenia, w którym to przepisy Rozdziału 1 (art. 52-56) definiowały "istotę parcelacji", a z kolei przepisy Rozdziału 2 (art. 57-63) kwestie "zatwierdzenia planów parcelacji". Przywołane regulacje odpowiadały swoim przedmiotem tematyce obejmującej szeroko pojęty podział nieruchomości oraz ustalenie jego zgodności z przepisami odrębnymi. Tego typu kwestie uregulowane są aktualnie w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n."). Władcze rozstrzygnięcia organu w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości jako prowadzone w oparciu o przepisy u.g.n. i K.p.a. podlegają kontroli instancyjnej, a w konsekwencji również zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przez co możliwe jest także stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum w polskim systemie prawnym. Natomiast przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 148/22). Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej polega na przyjęciu, że dla ustalenia rozpoczęcia biegu 30 letniego terminu istotna jest data doręczenia czy ogłoszenia. Gdy takiej nie da się ustalić, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu, należy brać pod uwagę datę wejścia orzeczenia do obrotu prawnego gdyż dopiero ta data skutkowała, tak jak w tym przypadku, pozbawieniem strony prawa do nieruchomości a więc odnosiła skutek rzeczowy. Nie można przecież oceniać skutków parcelacji wywłaszczenia w sytuacji, w której orzeczenie/uchwała orzeczenie wywłaszczające nie wywarło danego skutku w sferze tych praw. Dlatego przyjęcie w takiej sytuacji koncepcji, że w razie gdy nie da się ustalić daty doręczenia, decydujące znaczenie ma data wejścia w życie orzeczenia do obrotu prawnego jest racjonalna. W rozpoznawanej sprawie SKO poprzestało na dość ogólnym stwierdzeniu, że w sprawie istotny jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, nie powołując w tym zakresie żadnej okoliczności z którą można powiązać owo "wejście do obrotu prawnego" i wobec tej daty ustalić termin trzydziestu lat. Jednocześnie w ocenie SKO biorąc pod uwagę treść załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważność dokumentu w postaci zezwolenia Okręgowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia 10 listopada 1931 roku nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała została uprzednio doręczona i znajdował się w obiegu. W ocenie Sądu podzielając trafność takiego rozstrzygnięcia SKO należy zwrócić uwagę, że M. P. już we wniosku inicjującym przedmiotową sprawę wskazało, że przedkłada kserokopię odpisu uchwały Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia 28 października 1931 roku, a jej oryginał znajduje się w aktach księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Wydział VI Ksiąg Wieczystych. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że wspomniana uchwała Uchwała weszła do obrotu prawnego, gdyż stanowiła podstawę wpisów dokonanych w księgach wieczystych i od tego momentu do dnia złożenia wniosku upłynął termin trzydziestu lat. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym naruszone zostały przepisy postępowania, gdyż nie był informowany przez 6 lat o biegu sprawy, Sąd rozumie rozgoryczenie strony skarżącej dotyczące braku szybszego załatwienia sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały dotyczącej parcelacji, niemniej jednak dostrzega, że organ administracji w momencie wydawania kontrolowanej decyzji o umorzeniu postępowania nie mógł zachować się inaczej, gdyż był związany obowiązującymi przepisami, a w tym art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło w dniu 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego rozstrzygnięcia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdziła. W przedmiotowej skardze nie zostały przedstawione argumenty, których istnienie podważyłoby prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Argumentacja dotycząca braku terminowego załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogła w tym przypadku odnieść zamierzonego skutku w sytuacji gdy strona skarżąca nie uczyniła przedmiotem skargi bezczynności/przewlekłość prowadzonego w tej sprawie postępowania tylko zakwestionowała decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Warto zaznaczyć, że w toku rozpoznawania sprawy stronie skarżącej przysługiwały środki prawne w celu ponaglenia organu do wydania decyzji. Od momentu wystosowania wniosku o stwierdzenie nieważności Uchwały do chwili wejścia w życie nowelizacji K.p.a., a więc przez sześć i pół roku, M. P. nie wykazywało jednak aktywności w celu ustalenia na jakim etapie znajduje się rozpoznanie wniosku. Nie złożyło także ponaglenia, które następnie otworzyłoby mu drogę do wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.