II SA/Po 281/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] października 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] w [...] przy ul. [...]. Poniżej Sąd przedstawi okoliczności, w jakich wydano powyższe rozstrzygnięcia, przy czym już na wstępie wyjaśnić należy, że – dla celów przejrzystości i zwięzłości uzasadnienia – kontekst faktyczny sprawy zostanie skoncentrowany na spornej kwestii sposobu wyznaczania wysokości głównej kalenicy oraz górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku, którego dotyczyło postępowanie administracyjne. Rozpocząć trzeba od wskazania, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie jest pierwszym, które dotyczyło zabudowy wielorodzinnej tym samym terenie. Otóż, jak wynika z zebranej dokumentacji (postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., [...] /zwanego dalej "Konserwatorem Zabytków/ z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] – zob. k. 19-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) już wcześniej prowadzono postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] (z wniosku A. M.). Potwierdziła to sama skarżąca dołączając do skargi kopię poprzednio wydanej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2018 r., [...] wraz z wyciągiem z analizy urbanistycznej (zob. k. 12-17 verte akt sądowych). Powyższe tworzy istotny kontekst dla obecnie kontrolowanej sprawy, gdyż – co zostanie przedstawione poniżej – Burmistrz wydając odmowną decyzję w sprawie z wniosku M. M. nawiązał do elementów poprzedniego postępowania. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanym przez A. M. w 2017 r. Konserwator Zabytków uzgadniając projekt decyzji zastrzegł, że zabudowa do kalenicy budynku powinna pozostać "nie wyższa niż budynku sąsiadującego zlokalizowanego na działce [...]" (zob. postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] na k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). To też spowodowało, że w decyzji z dnia [...] 2018 r., [...] z jednej strony wyartykułowano wynik z analizy urbanistycznej określając, że wysokość głównej kalenicy może sięgać hipotetycznie 12 m, ale jednocześnie zastrzeżono zgodnie z uzgodnieniem Konserwatora Zabytków, iż wysokość ta nie może być wyższa niż wysokość sąsiedniego budynku zlokalizowanego na działce [...]. W odrębnym postępowaniu, wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. M. M. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...]. Zaznaczyła, że budynek powinien mieć gzyms na wysokości w przedziale od 9 do 10,5 m, natomiast wysokość 12 m (k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W toku postępowania w aktach administracyjnych utrwalono postanowienie Konserwatora Zabytków z poprzedniej sprawy, o którym mowa była powyższej (postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] – k. 19-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie dnia 7 września 2019 r. urbanista sporządził analizę urbanistyczną (k. 16-18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W analizie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na poziomie od 7 do 8,5 m, natomiast wysokość kalenicy budynku oznaczono jako nawiązanie do budynku na działce sąsiedniej – [...] ( 10,5 m) w oparciu o postanowienie Konserwatora Zabytków pochodzące z poprzednio prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 13 września 2018 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku M. M. (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 8 października 2018 r. urbanista sporządził projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy (k. 11-13 akt sądowych). Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r.,, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), odmówił M. M. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 7-8 akt sądowych). Jako powód odmowy wskazano fakt, że nie jest możliwe zaakceptowanie wniosku inwestora z uwagi na zaproponowaną wysokość głównej kalenicy budynku oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W odniesieniu do kalenicy, organ wyjaśnił, że średnia jej wysokość na obszarze analizowanym to 7,76 m. Burmistrz uwypuklił, że w kwestii tej wypowiedział wcześniej też się Konserwator Zabytków uzgadniając projekt decyzji w 2017 r. Stwierdził więc, że wysokość kalenicy nie powinna przekraczać sąsiedniego budynku na działce [...]. W konkluzji organ uznał za dopuszczalne określenie wysokości kalenicy budynku na poziomie od 9 do 10,35 m (podczas gdy wniosek dotyczył 12 m – uw. Sądu). W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ dopuścił wysokość projektowanej zabudowy w przedziale od 7 do 8,5 m powołując się przy tym na ustalenia dotyczące elewacji frontowej budynków sąsiednich (8,3 m na działce [...] i i 9,35 m na działce [...]) (wniosek dotyczył 9 do 10,5 m – uw. Sądu). W odwołaniu M. M. narzuciła naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. podkreślając, że ustalenia analizy urbanistycznej są błędne. Uwypukliła, że powołano się bowiem na stanowisko Konserwatora Zabytków z innego postępowania, natomiast urbanista zaniechał poczynienia własnych ustaleń, które to dopiero powinny być z Konserwatorem uzgodnione. Przedstawiono także zarzut naruszenia § 7 ust. 1 względnie ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w.") poprzez nieuwzględnienie, że zabudowa na obszarze analizowanym pozwala na dopuszczenie parametrów zgłoszonych we wniosku. Zresztą ustalenia takie przyjęto w analizie w poprzednio prowadzonym postępowaniu [...] Odwołująca się zarzuciła także naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz zasady równości (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez nierówne traktowanie wszystkich wnioskodawców (zwróciła uwagę, że odmienne parametry ustalono dla inwestycji innego inwestora). Niezależnie zwróciła także uwagę na uchybienie art. 106 § 1 i art. 10 K.p.a., zaznaczając, że w sprawie powinien wypowiedzieć się Konserwator Zabytków, a odwołująca się powinna mieć możliwość czynnego udziału w postępowaniu przed tym organem (uzgadniającym). Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Organ ustalił, że nie ma podstaw, aby w świetle § 7 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalić na poziomie 12 m. Nie zachodzi bowiem podobieństwo z sąsiednią zabudową (budynki na działkach [...], [...] i [...] mają odpowiednio 9,35 m, 9,3 m i 9,3 m). Kolegium odrzuciło także argumenty M. M., że należy uwzględnić w sprawie znajdujący się na działce [...] budynek o wysokości 12 m. Budynek ten znajduje się co prawda w obszarze analizowanym, jednak nie na działce sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. Podobnie organ odwoławczy wypowiedział się co do parametru wysokości głównej kalenicy. Zaznaczył, że zaprojektowano ją wyżej aniżeli wysokość budynków na działkach sąsiednich ([...] – 10,5 m, [...] – 9,3 m oraz [...] – 9,3 m). Końcowo Kolegium nie zgodziło się z poglądem, że w sprawie bezpodstawnie wykorzystano stanowisko Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., [...]). Zdaniem organu brak podobieństwa projektowanej zabudowy wynika z analizy, natomiast postanowienie uzgodnieniowe Konserwatora Zabytków stanowiło jedynie materiał pomocniczy. W skardze przedstawiono zarzuty naruszenia: - art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że dla tego samego terenu sporządzono już w innym postępowaniu odmienną analizę urbanistyczną; - art. 8 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie powodów odmienności pomiędzy analizami odnoszącymi się do działki [...] oraz znaczenia stanowiska Konserwatora Zabytków dla przyjętych wyników ostatniej analizy; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji przez Kolegium, między innymi poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca wnioskowała o ustalenie parametru wysokości elewacji frontowej na poziomie 12 m (powinno być 9-10,5 m); - § 7 ust. 1 r.s.u.w. poprzez jego niezastosowanie, zważywszy na fakt, że w poprzednim postępowaniu [...] dla tej samej działki dopuszczono wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, - § 8 r.s.u.w. poprzez jego niezastosowanie z powodów wskazanych wyżej, a także mając na względzie, że ze względu na położenie inwestycji i zróżnicowaną zabudowę centrum miasta, znaleźć można budynki podobne; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie podmiotów polegające na niedopuszczeniu wnioskowanych parametrów zabudowy, podczas gdy w stosunku do innego inwestora takie zostały przyjęte. Wskazując na powyższe M. M. wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił nadto, że w toku postępowania nie analizował innych decyzji wydanych dla obszaru inwestycji i nie mogły one stanowić punku odniesienia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przystępując do przedstawienia motywów wyroku zaznaczyć trzeba, że niniejsza sprawa ma charakter nieszablonowy. Wyraża się to w tym, że z uwagi na specyfikę zaistniałych okoliczności istotne znaczenie przy jej sądowej kontroli odegrały nie tylko przepisy materialnoprawne, ale przede wszystkim znaczenie miał kontekst proceduralny (porządek postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy). Odnosząc się do stanowisk Burmistrza i Kolegium Sąd zwraca uwagę, że oczywiście dostrzega, iż M. M. ubiega się o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla budynku o zasadniczo wyższej wysokości, aniżeli zabudowa w analizowanym otoczeniu. Stąd podkreśla, iż nie jest celem wyroku aby – na tym etapie – przesądzić, że parametry zabudowy muszą być ustalone zgodnie z wnioskiem inwestorki. Sąd wskazuje natomiast, że dojście do odpowiednich wyników w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymaga zachowania określonych zasad procedury administracyjnej, określonego porządku czynności i poszanowania kompetencji poszczególnych organów uczestniczących w postępowaniu. Przenosząc powyższą myśl na realia sprawy wyjaśnić należy, że wbrew ocenie Kolegium, z analizy urbanistycznej i decyzji Burmistrza wynika, iż pochodzące z innej sprawy postanowienie Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] rzeczywiście nadmiernie przyczyniło się do ukształtowania postępowania niekorzystnie dla M. M. – i to zarówno w płaszczyźnie materialnej jak i proceduralnej. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że zadaniem urbanisty jest przygotować decyzję kierując się przepisami u.p.z.p., r.s.u.w. i wiedzą specjalistyczną z zakresu urbanistyki. Urbanista za sprawą wyjątków zawartych w poszczególnych przepisach r.s.u.w. (zob. powtarzającą się klauzulę "dopuszcza się [inne wyznaczenie...], jeżeli wynika to z analizy") uzyskuje przy tym stosunkowo dużą swobodę w zakresie dopuszczalnych ustaleń. Po drugie, opracowanie urbanisty jest w postępowaniu głównym dowodem dotyczącym wymagań dobrego sąsiedztwa (ładu przestrzennego) i punktem wyjścia dla dalszego procedowania organu. Na bazie wyników analizy funkcji i cech zabudowy powstaje projekt decyzji, który podlega uzgodnieniom. Badając dokumentację niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że doszło do pewnego "odwrócenia" porządku postępowania, jako że uczyniono ustalenie organu uzgadniającego (z poprzedniego postępowania, którego skarżąca nie miała możliwości we właściwym trybie zakwestionować) czynnikiem wpływającym na wyniki analizy, podczas, gdy to wynik pracy urbanisty powinien podlegać dopiero uzgodnieniu. W sprawie powyższe jest o tyle czytelne, że w posiadaniu M. M. jest pozytywna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2018 r., [...] wraz z analizą wydana na rzecz A. M.. W postępowaniu, które się wówczas toczyło w oparciu o analizę urbanistyczną dopuszczono na działce [...] zabudowę wielorodzinną o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 9,0 m do 10,5 m oraz o wysokości głównej kalenicy od 10,5 do 12,0 m. Ten ostatni parametr został obwarowany co prawda zastrzeżeniem ("nie wyższa niż wysokość sąsiedniego budynku"), przy czym należy mieć na uwadze, że zastrzeżenie to ma swoje źródło nie w wyjściowym opracowaniu urbanistycznym, ale zostało dopisane z inicjatywy organu uzgodnieniowego (zob. k. 16 akt sądowych). Innymi słowy, w niedawnej, ostatecznej decyzji ten sam organ, zapewne w takich samych okolicznościach otoczenia, w płaszczyźnie ładu przestrzennego zaakceptował parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy na poziomach takich samych jak we wniosku M. M. (odpowiednio 9,0 do 10,5 m oraz 12 m). Jak wskazano, istotne ograniczenie dotyczące wysokości głównej kalenicy zostało dopisane nie jako wynik analizy urbanistycznej, ale na żądanie Konserwatora Zabytków. Zdaniem Sądu przyjąć zatem należy argumenty M. M., która powołując się na decyzję z dnia [...] 2018 r., [...] domaga się przeprowadzenia analizy urbanistycznej otoczenia inwestycji w taki sam sposób jak to uczyniono na potrzeby tej decyzji. Przyjąć należy także ze zrozumieniem postulat skarżącej, aby tak uzyskane wyniki analizy poddać dopiero uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków, co umożliwi jej ewentualną polemikę z wydanym rozstrzygnięciem uzgadniającym. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zdaje sobie sprawę z tego, że decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] 2018 r., [...] wydano w innym postępowaniu. Nie może jednak ujść uwagi, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności, ale i także – co należy podkreślić "równego traktowania". Skoro dla takiej samej inwestycji, na tej samej działce przeprowadzono analizę urbanistyczną i wydano decyzję, z której wynikało, iż nie ma urbanistycznych przeciwwskazań dla dopuszczenia zabudowy o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 10,5 m i głównej kalenicy do 12 m, to oznacza, że obowiązkiem organu w obecnym postępowaniu – zważając, że organ zdecydował się ograniczyć niekorzystnie dla inwestora parametry zabudowy – było wyczerpujące wyjaśnienie powodów takiego odmiennego ustalenia. W ocenie Sądu w sprawie nie zostało wyjaśnione, dlaczego przyjęto tak znacząco odmienne wyniki analizy urbanistycznej, w stosunku do tej, która została sporządzona na potrzeby sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] 2018 r., [...] Co więcej, z niektórych fragmentów analizy (k. 5 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zdaje się wynikać, że urbanista nie określił wysokości zabudowy wedle własnych spostrzeżeń bazujących zasadzie dobrego sąsiedztwa, czyli na art. 60 ust. 1 parametrów projektu z zabudową otaczającą, lecz z góry niejako ukierunkował się stanowiskiem Konserwatora Zabytków, gdy tymczasem, w porządku postępowania o ustalenie warunków zabudowy rolą Konserwatora Zabytków jest dopiero uzgodnienie projektu decyzji (zob. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Innymi słowy, stanowisko konserwatora, które w niniejszej sprawie "przypadkiem" znalazło się w dyspozycji organu, jako że sporządzono je do poprzedniego zbliżonego przedmiotowo postępowania, nie powinno a priori ograniczać swobody urbanisty (działającego przede wszystkim na postawie r.s.u.w. ). Kończąc powyższy wątek Sąd podkreśla, że jego intencją nie jest deprecjonowanie stanowiska Konserwatora Zabytków. Zarazem jednak Sąd zaznacza, iż podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy ma prawo oczekiwać, że projektowana przez niego zabudowa zostanie oceniona pod kątem ładu przestrzennego (dobrego sąsiedztwa), a dopiero następnie, w końcowej fazie postępowania podlegać ona będzie uzgodnieniom. Nie bez znaczenia jest także to, że strona powinna mieć prawo polemiki ze specjalistycznym uzgodnieniem Konserwatora Zabytków we właściwym trybie instancyjnym. Podsumowując, Sąd uwzględnił zarzuty skargi w zakresie w jakim te dotyczyły naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.) i związane były z niewystarczającym zbadaniem okoliczności sprawy, a także materialnoprawne (§ 7 i § 8 r.s.u.w.), w zakresie w jakim nie wyjaśniono przyczyn odstąpienia od ustaleń co do wysokości zabudowy już wcześniej dopuszczonych dla danego terenu. Sąd jeszcze raz podkreśla, że sam fakt, iż urbaniście znane jest postanowienie Konserwatora Zabytków postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], nie pozwala mu odstąpić od badania przesłanek dopuszczenia proponowanych przez inwestora parametrów zabudowy w kontekście ładu przestrzennego. To zaś wymaga, aby urbanista ponowił analizę i jeszcze raz wypowiedział się o wniosku M. M. (a konkretnie o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy), mając przy tym na uwadze wyniki poprzedniej analizy dla działki [...] oraz dostrzegając, że na obszarze analizowanym występuje sporadycznie zabudowa o zbliżonej wysokości co projektowana (działka [...]). Sąd przypomina też, że przepisy r.s.u.w. uprawniają urbanistę do określonych odstępstw, jeżeli w danym przypadku względy ładu przestrzennego na to pozwolą (zob. § 7 ust. 4 i § 8 r.s.u.w.). W tym stanie rzeczy orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł).