II SA/Po 282/24

Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw A. D. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 5 marca 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Wójta Gminy L. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 7 grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad jego matką – A. D.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 10 listopada 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (zwanego dalej "GOPS") wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie jemu ww. świadczenia w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką. Z treści wniosku oraz załączonych dokumentów wynika, że A. D. (ur. w 1952 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Jej mąż – A. D. – został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 2 maja 2023 r. o sygn. akt II K [...] na karę 10 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres próby do lat trzech. Ponadto mąż został obarczony zakazem zbliżania się do swojej żony na odległość do 100 m. Nad wykonywaniem wyroku czuwa kurator sądowy. Wnioskodawca jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej "KRUS") jako domownik rolnika. Wcześniej, w latach 1991-2016, opłacał składki jako rolnik. Dnia 21 listopada 2023 r. odbył się wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika GOPS. Podczas wywiadu ustalono, że A. D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem – wnioskodawcą. A. D. porusza się na wózku inwalidzkim. Całokształt opieki nad matką sprawuje jej syn. Wnioskodawca nie pracuje zawodowo, od 2016 r. jest ubezpieczony w KRUS jako domownik rolnika. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., nr [...], Wójt odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne w związku ze sprawowaniem przez niego opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, ponieważ niepełnosprawność A. D. powstała po jej 25. roku życia, co w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r.") stanowi przesłankę negatywną do przyznania tegoż świadczenia. Ponadto wnioskodawca jest ubezpieczony w KRUS jako domownik. W tym przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się domownik, świadczenie to może jemu przysługiwać, gdy ten zaprzestanie prowadzić gospodarstwo rolne albo zaprzestanie wykonywania pracy w tymże gospodarstwie. Wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawca podniósł, że organ I instancji zastosował niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. To nie powinno mieć miejsca. Wnioskodawca oświadczył, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a ubezpieczenie otrzymuje jako domownik rolnika, tj. jego siostry. To siostra prowadzi gospodarstwo rolne. Decyzją z dnia 5 marca 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.ś.r. obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r. Kolegium krytycznie odniosło się do zastosowania przez Wójta przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tenże przepis, w zakresie w jakim został zastosowany, jest niekonstytucyjny z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Wójt nie mógł zatem zastosować tego przepisu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 17b ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane domownikowi rolnika, jeżeli domownik ten zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa albo wykonywania w nim pracy potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. To, że wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie stoi na przeszkodzie temu, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Podobne stanowisko wyraża się w orzecznictwie. Zdaniem SKO, Wójt nie wyjaśnił podstawowej kwestii, a więc to, czy wnioskodawca zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego albo zaprzestał pracy w nim. Ponadto wyrok skazujący męża A. D. miał zawierać tylko pierwszą stronę. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżący nie zrozumiał, jakich kryteriów nie spełnił, aby otrzymać wnioskowane świadczenie. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawę w dniu 14 sierpnia 2024 r. nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia o rozprawie. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji zasługiwał na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż wskazano je w jego treści. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie". Z uwagi na fakt, ze nie udało się rozpoznać sprzeciwu w terminie 30 dni od jego wpływu do Sądu, niezbędne okazało się skierowanie sprawy na rozprawę, gdzie Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z tych względów, postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej – art. 3 § 2a p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, choćby nie były podniesione przez stronę skarżącą. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") [art. 64e p.p.s.a.], nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Kolegium uznało, że postępowanie administracyjne wymaga ustalenia kwestii zaprzestania przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym, a także skompletowania wyroku Sadu Rejonowego [...] z dnia 2 maja 2023 r. o sygn. akt II K [...]. Sąd, analizując akta sprawy, nadesłane przez SKO, stwierdził, że organ II instancji istotnie popełnił błąd w ocenie strony procesowej przeprowadzonego przez Wójta postępowania administracyjnego. Wyrok Sadu Rejonowego [...] jest kompletny. W aktach sprawy znajduje się jego pełna treść (k. [...] akta administracyjnych organu I instancji, na obydwóch stronach). Znajduje się tam również informacja o prawomocności tego orzeczenia. SKO niezasadnie oczekiwało od Wójta skompletowania wyroku sądu karnego, skoro znajduje się on w aktach sprawy. W kwestii pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym, Sąd zauważa błędy w postępowaniu SKO. Wbrew temu, co wskazano w zaskarżonej decyzji, skarżący złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, na odwrocie). Jest to oświadczenie, które zostało ewidentnie błędnie sformułowane, ponieważ wynika z niego, że skarżący nie jest domownikiem rolnika, a także nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w nim. Jednocześnie w aktach znajduje się zaświadczenie KRUS (dokument urzędowy), który przeczy oświadczeniu skarżącego – od dnia 25 kwietnia 2019 r. jest on domownikiem rolnika, co zresztą potwierdzono jeszcze w odwołaniu od decyzji Wójta. Oświadczenie zatem, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. zostało złożone i podlega ono, wespół z całokształtem okoliczności faktycznych sprawy, ocenie organu administracji publicznej, tak rozpoznawczemu, jak i odwoławczemu. Nie jest zatem prawdą, że zasadne było skorzystanie przez SKO z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie ma zakresu, jaki wymagałby ustalenia przez Wójta w celu zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wójt przeprowadził wywiad środowiskowy, zapoznał się z oświadczeniem skarżącego, jako domownika rolnika i dokonał oceny tego materiału dowodowego. To czy zrobił to prawidłowo czy nie, nie jest przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Nie zatem żadnego zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie musiałoby zostać przeprowadzone. SKO dysponuje ustaleniami co do okoliczności zawodowej aktywności skarżącego. Jeżeli ta okoliczność pozostaje wątpliwa w jakimś zakresie, organ II instancji może bez przeszkód zastosować art. 136 k.p.a., również przy udziale Wójta (zob. szerzej wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, dostępny w CBOSA). "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów." (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, dostępny w CBOSA). Swoją drogą Kolegium w ogóle nie wyjaśniło, dlaczego skorzystanie przez SKO z przepisu art. 136 k.p.a. jawi się jako niemożliwe. W niniejszej sprawie SKO może uszczegółowić ustalenia, których, w jego ocenie zabrakło, ponieważ kwestia pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym została zbadana przez organ I instancji. Zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma żadnego zakresu, jaki musiałby zostać od nowa ustalony dla zachowania zasady dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności sprzeciwu jako takiego. Kierując się wspomnianym przepisem art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., Sąd znalazł podstawy skutkujące uznaniem naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO dokona oceny oświadczenia skarżącego, o którym mowa w art. 17b u.ś.r. i w oparciu o tę ocenę, wyda decyzję merytoryczną. Skoro oświadczenie, o którym mowa w art. 17b ust. 1 u.ś.r. zostało złożone, ale jest ono w sposób oczywisty błędnie wypełnione, gdyż KRUS zaświadczył, że skarżący jest domownikiem, to zasadnym jest wezwać skarżącego do sprecyzowania kiedy zaprzestał prowadzenia gospodarstwa albo pracy w nim, a w następstwie tego wydanie decyzji merytorycznej.