II SA/Po 283/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2009r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (... ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Zaskarżoną decyzją z [...].02.2009 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].12.2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), którą umorzono postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem P.B. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego lokalu w celu wykonania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w P. nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2001r. ([...]). Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że P. B. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w P . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (dalej również PINB) decyzją z dnia [...].07.2001 r. nr [...] nakazał ówczesnym współwłaścicielom tej nieruchomości: D. i G. B., R. K., W. K., M. P. wykonanie robót polegających na uszczelnieniu połaci dachowej i przemurowaniu kominów, zerwaniu posadzki tarasu frontowego i wykonanie nowej łącznie z wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej i założeniem nowych rynien i rur spustowych; skucie luźnych fragmentów tynku na elewacji budynku i wykonaniu nowych tynków; wykonaniu opaski betonowej przy budynku i skuciu zmurszałych fragmentów tynku. Wojewoda zaznaczył w uzasadnieniu, że zdaniem Prezydenta Miasta P. zakres robót wskazanych decyzją PINB dotyczy części wspólnych budynku, brak jednak zgody drugiego współwłaściciela na przeprowadzenie tych robót. W takiej sytuacji, nie można przyjąć, że intencją skarżącego jest uzyskanie zgody na wejście do sąsiedniego lokalu, na teren sąsiedniej nieruchomości o której mowa w art. 47 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane). Podzielając stanowisko organu I instancji Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 198 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej kc) każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych właścicieli. Przepis ten upoważnia właścicieli lokali do wykonywania robót budowlanych, które nie naruszają części wspólnej nieruchomości. Rozporządzanie rzeczą wspólną i wykonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc). W razie braku takiej zgody, współwłaściciel może zwrócić się do sądu powszechnego. Skargę na decyzję Wojewody wniósł P. B. domagając się uchylenia jej w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa w zw z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie przez organ odwoławczy naruszenia prawa organu I instancji, spowodowane odmową zastosowania art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazano też na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję. Nie wyjaśniono również podstawy prawnej wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracji wyraziły stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. Bezprzedmiotowość skutkuje wydaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Z kolei umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że sprawa stała się bezprzedmiotowa z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bowiem żądanie P. B. dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji. Stanowisko takie uznać należało za błędne. P.B. pismem z dnia 26.08.2008 r. zainicjował postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Istotą art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jest zapewnienie możliwości skorzystania z nieruchomości sąsiedniej w celu zrealizowania robót budowlanych. Przepis ten stanowi, bowiem, że jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów. W razie jednak nieuzgodnienia tych warunków, właściwy organ - na wniosek inwestora rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Podstawowymi przesłankami wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest zatem stwierdzenie, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (tzw. przesłanka niezbędności) oraz brak zgody jej właściciela w tym przedmiocie. W ocenie Sądu pojęcie "nieruchomości sąsiedniej" w rozumieniu tego przepisu odnieść można także w warunkach konkretnej sprawy do sąsiedniego lokalu w obrębie tego samego budynku. Wykładnia analizowanej normy pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, iż przepis ten ma również zastosowanie w sytuacji, gdy konieczne jest wykonanie określonych tym przepisem robót na wspólnej nieruchomości w tej części, która mocą umowy quoad usum została przyznana do wyłącznego użytku innemu ze współwłaścicieli. Zezwolenie wydane w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego może dotyczyć tylko tych prac, które odpowiadają wymogom Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie koniecznym było ustalenie czy z uwagi na zobowiązania nałożone w decyzji z dnia [...].07.2001 r zachodzi niezbędność wejścia skarżącego na określony przezeń teren "nieruchomości sąsiedniej" w świetle postanowień art. 47 ust.1, 2 prawa budowlanego. W tym celu należało przedmiotem analizy uczynić nie tylko złożone przez P.B. żądanie, decyzję PINB z 2001r., zbadania wymagało podnoszone przez skarżącego następstwo prawne w odniesieniu do nakazów z tej decyzji. Organy nie rozważyły, czy decyzja PINB ze swej istoty jest wystarczającą podstawą do określenia zakresu robót w świetle cyt. art. 47ust. 1, 2. Przyjęły, że aktualnie tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] posiada również skarżący P. B., jednak okoliczność ta nie została właściwie udokumentowana w toku postępowania administracyjnego. W aktach brak zarówno stosownego aktu notarialnego przenoszącego własność na P.B., czy też aktualnego odpisu z księgi wieczystej, obrazującego uprawnienia właścicielskie. W niniejszej sprawie zbadania wymagała podnoszona przez skarżącego okoliczność dokonania podziału quoad usum. Istnienie umowy w sprawie dokonania podziału quoad usum, co do części wspólnych nieruchomości skutkować może faktycznym wyłączeniem możliwości realizacji objętych nakazem robót z uwagi na brak dostępu do części nieruchomości wspólnej i w konkretnej sytuacji przemawia za spełnieniem jednej z przesłanek wskazanych w art. 47 ust. 1, 2 Prawa budowlanego. Jeżeli więc - jak podnosił w toku postępowania administracyjnego skarżący - współwłaściciele lokali w nieruchomości położonej przy ul. [...] uregulowali umownie sposób korzystania ze wspólnej nieruchomości, to rzeczą organów winno być również zbadanie tej okoliczności. Tym bardziej, że z zapis działu III, Rubryka 4.4 przedłożonego na etapie postępowania odwoławczego Odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] wskazuje na zawarcie w dniu 06.12.1974 r. umowy ustanawiającej korzystanie ze wspólnej nieruchomości. Wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości winno służyć dokładne ustalenie postanowień tej umowy. Podkreślenia wymaga, że wspomniany odpis z księgi wieczystej nie obrazuje uprawnień właścicielskich do nieruchomości, której dotyczy. Przechodząc z kolei do oceny drugiej z przesłanek zastosowania art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej należy zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone w trybie art. 47 Prawa budowlanego jest postępowaniem administracyjnym. W konsekwencji jego istotą jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie pozostaje kwestia zarządu wspólną nieruchomością. "Zgoda" o której mowa w art. 47 Prawa budowlanego dotyczyć może, bowiem wyłącznie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu oraz sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych obiektów. Przepis art. 47 Prawa budowlanego jest co do tego jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Oznacza to, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia ewentualnej zgody współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na realizację nakazanych robót. Przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 Prawa budowlanego obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy tym obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie. W razie więc ustalenia, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego stosowny nakaz kieruje do wszystkich współwłaścicieli obiektu (por. wyrok NSA z 05.06.2002 r., sygn. SA/Rz 77/02, wyrok NSA z 24.01.2002 r., sygn. IV SA 472/00). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż wynikające z decyzji PINB z 16.07.2001 r. obowiązki ciążą solidarnie na wszystkich współwłaścicielach obiektu położonego przy ul. [...] w P . Zauważyć przy tym należy, ze przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego nakaz stanowi pewien rodzaj sankcji nakładanej w razie stwierdzenia nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Uzależnianie dopuszczalności zrealizowania tych robót od zgody wspólwłaścicieli przeczy więc istocie nakazu wydawanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji wzajemne relacje pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości oraz ich wzajemne rozliczenie, jak również ewentualny brak zgody D. i G. B. na realizację nałożonych decyzją PINB robót pozostają bez wpływu dla sfery sprawy administracyjnej, jaką jest ewentualne uzyskanie zgody, o której mowa w art. 47 Prawa budowlanego. W szczególności nie zachodzi w takiej sytuacji potrzeba zwrócenia się do sądu powszechnego o wyrażenie zgody zastępczej na realizację wskazanych w nakazie robót. Dokonując oceny złożonego wniosku w kontekście przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej (tu: właściciela lokalu nr2), organ winien zbadać jedynie czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody D. G. małżonków B. na wejście do ich lokalu względnie wydzielonej im do użytkowania części wspólnej i czy starania te okazały się bezskuteczne. Brak jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organy oparły się na dowolnych ustaleniach. Zarzut dowolności wykluczają, bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa) i poprzedzone wyczerpującą jego analizą (art. 77 § 1 kpa). Rozpoznając wniosek skarżącego organ był więc obowiązany dokonać ustaleń w zakresie stanu faktycznego, które pozwoliłyby mu następnie na ustalenie czy w sprawie łącznie zostały przesłanki od których zależy wydanie pozytywnej decyzji w sprawie wejścia do sąsiedniego lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Zaskarżoną decyzję wydano, pomimo braku rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania. W toku postępowania nie wyjaśniono w żaden sposób podnoszonej przez skarżącego okoliczności dokonania podziału quoad usum. Nie przeprowadzono dowodu z dokumentu, choć treść zawartej pomiędzy współwłaścicielami spornej nieruchomości umowy może mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu w przedmiotowej sprawie stanowi naruszenie art. 80 kpa, bowiem dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego, może stanowić przedmiot oceny, pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej również obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). Tymczasem, organy nie ustaliły z czego skarżący wywodzi swój tytuł prawny do nieruchomości, położonej przy ulicy [...] w P., następstwo prawne w zakresie obowiązków nałożonych w decyzji PINB ani tego, czy określony decyzją PINB nakaz powoduje konieczność wejścia na określony przez skarżącego teren "nieruchomości sąsiedniej" w rozumieniu art. 47 ust.1, 2 prawa budowlanego. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na jej wynik. To właśnie dowolność ustaleń co do okoliczności faktycznych sprawy oraz wadliwa wykładnia art. 47 ust. 1, 2 Prawa budowlanego doprowadziły organy obu instancji do błędnego wniosku, iż postępowanie z wniosku P.B. należy umorzyć w trybie art. 105 § 1 kpa. Tymczasem, w świetle zebranego materiału brak podstaw do stwierdzenia, aby w przedmiotowej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W tych okolicznościach, wskazać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa, art. 105 § 1 kpa w rozumieniu art.145 § 1pkt. 1 lit. c) ppsa. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organów będzie uwzględnienie wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku, w tym rozważenie, czy w świetle art. 47 ust. 1 i 2 prawa budowlanego decyzja PINB z dnia [...].07.2001 r. stanowi o niezbędności wejścia P. B. na określony przez niego teren "sąsiedniej nieruchomości", w celu wykonania nakazanych w niej prac, ustalenia wymagać będzie aktualny krąg współwłaścicieli nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], następstwo prawne skarżącego w odniesieniu do nakazu z decyzji PINB z dnia [...].07.2001 r. Konieczne będzie tez przeprowadzenie dowodu z umowy w sprawie dokonania podziału quoad usum i rozważenie jej wpływu na zasadność zgłoszonego żądania. Dopiero wówczas możliwa będzie rzetelna ocena zasadności złożonego wniosku przez skarżącego w świetle przesłanek wynikających z art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. II wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska MK