II SA/Po 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I uchyla zaskarżoną decyzję II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. z powołaniem na art. 127 § 2 oraz art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096. j.t.), w związku z art. 59, art.60 i art. 61 ustawy z dnia 27 ,marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( [...] j.t.) odmawia uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] (znak: [...] ) z dnia [...] maja 2015r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] ( obecnie nr [...] ), położonych w [...] przy ul. [...], W uzasadnieniu podano, że [...] K. P. pismem z dnia [...] marca 2016r. wystąpiła o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] ( znak: [...] ) z dnia [...] maja 2015r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] (obecnie nr [...] ), położonych w [...] przy ul. [...]. Podstawą tego wniosku był zarzut, że [...] K. P. , mimo przymiotu strony, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].08.2016r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że [...] K. P. nie przysługiwał przymiot strony. Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy uchyliło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ostatecznie SKO w [...] postanowieniem z [...].09.2018 r. na wniosek K. P. i wniosek B. Ł. na podstawie art. 145 §1 pkt.4 w zw. z art. 156 §1 kpa wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzja prezydenta miasta [...] [...] znak [...] Przechodząc do rozważań prawnych podano, że Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Dalej wskazaano, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Zacytowano treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy Rozporządzenia y Minister Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań tyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. ł). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art, 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000, Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust, 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przytoczonych regulacji prawnych organ uznał, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. W ocenie organu brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] (znak: [...]} z dnia [...] maja 2015r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] ( obecnie nr [...] ), położonych w [...] przy ul. [...]. Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest to, że akta sprawy zawierają analizę urbanistyczną oraz wyniki analizy urbanistycznej, które wskazały jednoznacznie, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia w tym rejonie miasta [...]. Przede wszystkim Kolegium przeanalizowało istniejącą zabudowę ograniczoną ulicami [...] i K. M. I w [...]. Cały ten kwartał posiada zabudowę jednorodzinną jak i intensywną zabudowę wielorodzinną. Następnie Kolegium poddało analizie zabudowę wokół ulicy [...]. Po obydwu stronach ulicy [...], zarówno po wschodniej jak i po zachodniej, jest zrealizowana nowa zabudowa wielorodzinna. Skupiając uwagę na zachodniej stronie ul. [...] trudno nie zauważyć intensywnej zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej zarówno przy ulicy [...] jak i przy ul. [...] I, wraz z tendencją do zagospodarowania wolnej przestrzeni od ul. [...] I do linii zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...]. Przy samej ul. [...] zlokalizowana jest nowa zabudowa wielorodzinna po stronie wschodniej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwala na odmowę ustalenia warunków zabudowy tylko i wyłącznie, gdy zamierzenie jest sprzeczne z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym. Takiej sprzeczności w żadnej mierze nie da się wykazać. Stąd też brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] ( znak: [...] ) z dnia [...] maja 2015r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] ( obecnie nr [...] ), położonych w [...] przy ul. [...]. Same przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu wykonawczym pozwalają na ustalenie prawie każdej wielkości zabudowy, o ile funkcję da się wywieźć z istniejącej zabudowy a charakter zabudowy nie naruszy prawa sąsiadów, wynikających z możliwości korzystania z własnej nieruchomości w zakresie zagospodarowania przestrzennego ich działek. Takiego zagrożenia w tej sprawie nie da się wykazać w sposób bezsporny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły B. Ł. i K. P. domagając się uchylenia decyzji SKO z [...].01.2019 r. jak i decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2015 ustalającej warunki zabudowy. Skarżące twierdzą, że powinny być stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i że decyzja o warunkach zabudowy narusza ład przestrzenny. Skarżąca odwołując się do zasady dobrego sąsiedztwa argumentuje, że zamierzenie inwestycyjne o rozmiarach określonych w decyzji o warunkach zabudowy narusza powyższą zasadę. Skarga B. Ł. została przez sąd odrzucona wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. K. P. podtrzymała zarzuty skargi w piśmie z [...].11.2019 r. oraz na rozprawie sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, tak samo jako uczestnik postępowania [...] sp. Komandytowa reprezentowana na rozprawie przez fachowego pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest, wydana po wznowieniu postępowania w związku z wystąpieniem okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (Decyzji WZ). Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art.127 i art. 151 § 1 kpa bez podania punktu tej jednostki redakcyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. Dlatego rozważania organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zasad postępowania odwoławczego są zbędne i niepotrzebnie zaciemniają istotę sprawy. Wskazać bowiem należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie wznowieniowe kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. W świetle art. 151 § 1 k.p.a. organ może wydać decyzję, w której: (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, iż w tej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. postanowienie z [...] września 2018 r. o wznowieniu postępowania). Nie ulega bowiem wątpliwości, że K. P. nie brała udziału w sprawie o warunki zabudowy, natomiast twierdzi, że stroną być powinna. W sytuacji zatem, gdy – tak, jak w kontrolowanej sprawie – zaszły przesłanki wznowienia i jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji. W takiej sytuacji organ natomiast nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji, z uwagi na ustalenia organu, nie odpowiada treści obowiązujących przepisów prawa. Organ może bowiem odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej tylko w sytuacji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., tj. brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej. Tymczasem zagadnieniu temu organ nie poświęcił żadnej uwagi i nie wypowiedział się czy uważa, że skarżąca powinna być stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Zatem na gruncie dokonanych przez organ ustaleń jeśli uznać, że skarżąca winna być stroną postępowania – organ winien co najwyżej wydać decyzję "o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa", a nie "o odmowie uchylenia decyzji". Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze, że proceduje w sprawie w postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego. W wydanej decyzji musi być wskazana prawidłowa podstaw prawna po wyjaśnieniu czy skarżącej można przypisać przymiot strony. Koniecznym będzie także wyjaśnienie w uzasadnieniu czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sądowi bowiem wiadomo, a wynika to z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia [...].05.2018 r. w sprawie IV SA/Po 127/18 , że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy się toczyło. Aktualne pozostaje stwierdzenie , że następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu pełnomocnik inwestora oświadczyła do protokołu, że SKO w [...] odmówiło wszczęcia tego postępowania, ale należy to precyzyjnie wyjaśnić. W ocenie Sądu wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy na zasadzie art. 145 §1 pkt.1 lit.c p. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 cyt. Ustawy.