II SA/Po 283/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł ( słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy skierowania E. B. do Domu Pomocy Społecznej (dalej jako: "DPS") w K. , ul. [...]. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, że w dniu 25 kwietnia 2023 r. Kierownik Filii N. , działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją nr [...], odmówił skierowania E. B. do Domu Pomocy Społecznej w K. . Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą całodobowej opieki i winna przebywać, również z uwagi na wiek, w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub osób niepełnosprawnych fizycznie. DPS w K. , w którym wnioskodawczyni przebywa jest jednak prowadzony przez podmiot niepubliczny, a do takiego osoba wnioskująca o pobyt w DPS może być skierowana tylko w sytuacji, gdy brak miejsc w placówkach o zasięgu gminnym lub powiatowym. Wnioskodawczyni natomiast ma możliwość zamieszkania w domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej tylu prowadzonego na terenie miasta P.. Nie ma więc podstaw do skierowania jej do DPS w K. . Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. B., podając, że od kilku lat sporadycznie, a od listopada 2022 r. już na stałe przebywa w DPS w K. i placówka ta stała się dla niej domem. Ma zaufanie i szacunek dla personelu, dobrze się tam czuje i dlatego prosi by organ skierował ją do tego domu.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium odwoławcze wyjaśniło, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umieszczenie jej w DPS K. , załączając orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 lipca 2020 r. wskazujące, że do dnia 31 lipca 2023 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z wydanych zaświadczeń lekarskich wynika również, że wymaga, ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki - ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji oraz że wskazane jest umieszczenie wnioskodawczyni w DPS dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych fizycznie. Organ I instancji wystąpił wskazał w piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r., że ma ona możliwość zamieszkania w "państwowym Domu Pomocy Społecznej na terenie Miasta P.". Jednocześnie organ wskazał jakie domy funkcjonują na terenie Miasta P. oraz, że średni czas oczekiwania na miejsce to jeden miesiąc. Odpowiadając na to pismo wnioskodawczyni podkreśliła, że DPS w K. stał się jej domem i ostatnie lata życia chce spędzić w przyjaznym miejscu, z ludźmi, których zna, ufa i dobrze się z nimi czuje. W niniejszej sprawie przeprowadzony został także wywiad środowiskowy, w toku którego potwierdzone zostało, że pani B. z uwagi na podeszły wiek i choroby przewlekłe wymaga całodobowej opieki i konieczne jest skierowanie do domu pomocy społecznej. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej również jako: "ustawa") mających zastosowanie w niniejszej sprawie, wyjaśniając, że jedynie w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. Z powyższych uregulowań wynika, że gmina kieruje swoich mieszkańców, w razie zaistnienia takiej, potrzeby do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty publiczne, a dopiero w braku miejsc w takich domach, może kierować do innych, prowadzonych przez inne podmioty, wymienione w art. 57 ust. 1 ustawy. Wszystkie uregulowania, opisane w ustawie, a dotyczące skierowania do DPS, umieszczenia, odpłatności dotyczą domów pomocy społecznej publicznych. Wnioskodawczyni mieszka zaś w DPS w K. , czyli w prywatnej placówce, do której nie mają zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej co do zasady, a tylko w sytuacji wyjątkowej, gdy brak miejsc w placówkach publicznych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni, gdyby zechciała, ma możliwość zamieszkania w i jednym z domów p. , czyli najbliżej miejsca zamieszkania. To, że z takiej możliwości nie chce skorzystać, jest w jej sytuacji, jak najbardziej zrozumiałe, jednak nie powoduje zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji, które jest prawidłowe w świetle powyższych przepisów. Jednocześnie tut. Kolegium wyjaśnia stronie, że pobyt w publicznych placówkach jest także odpłatny, często nawet droższy, niż w domach prywatnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc, zarzuty naruszenia: 1. art. 54 ust. 1, 2 oraz 2a, w zw. z art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 18, 19, 22 Konwencji ONZ z dnia 13 czerwca 2013 roku o prawach osób niepełnosprawnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie skierowania skarżącej E. B. do Domu Pomocy Społecznej w K. , pomimo że przemawia za tym jej ważny interes osobisty, a prawidłowa wykładnia celowościowa winna doprowadzić do uznania, że nadrzędnym celem przepisów dotyczących skierowania skarżącej do odpowiedniego DPS jest jej dobro i potrzeby, natomiast odmowa skierowania skarżącej do DPS w K. albo zmiana jej miejsca zamieszkania na inny DPS może spowodować negatywne skutki dla zdrowia fizycznego i psychicznego skarżącej; 2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy pomimo składania przez skarżącą pism do akt sprawy, w których szczegółowo opisuje ona swoją sytuację osobistą i zdrowotną, a także pominięcie twierdzeń i wniosków strony składanych w toku postępowania; 3. art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności twierdzeń i wyjaśnień, a także argumentów przedstawionych przez skarżącą w swoich pismach składanych do akt sprawy, a co więcej oparcie rozstrzygnięcia odnośnie okresu oczekiwania na miejsce w DPS w P. wyłącznie na informacji od organu administracji publicznej, która jest oderwana od rzeczywistości; 4. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, przejawiającą się w pominięciu twierdzeń, wyjaśnień oraz dokumentów przedstawionych przez skarżącą w swoich pismach składanych do akt sprawy, a co więcej oparcie rozstrzygnięcia odnośnie okresu oczekiwania na miejsce w DPS w P. wyłącznie na informacji od organu administracji publicznej, która jest oderwana od rzeczywistości; 5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie elementu uzasadnienia prawnego w decyzji przejawiające się w nieprzywołaniu przepisów prawa materialnego i procesowego, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i pominięcie twierdzeń przedstawionych przez skarżącą w swoich pismach składanych do akt sprawy; 6. art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie jedynie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji, a co za tym idzie nieuczynienie zadość realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności z uwagi na brak odniesienia się do szczególnej sytuacji skarżącej związanej z jej zdrowiem fizycznym i psychicznym. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 25 kwietnia 2023 roku [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 1. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów: pisma skarżącej z dnia 19 czerwca 2023 r.; pisma skarżącej z dnia 20 stycznia 2023 r.; pisma skarżącej z dnia 10 kwietnia 2023 r. celem stwierdzenia faktu: sytuacji życiowej i osobistej skarżącej, stanu zdrowia fizycznego i psychicznego skarżącej, korzystnego wpływu pobytu w DPS K. na zdrowie skarżącej, zaadaptowania się skarżącej do życia w DPS K. , ważnego interesu osobistego przemawiającego za skierowaniem skarżącej do pobytu w DPS K. i utrzymania aktualnego stanu rzeczy, negatywnych poważnych skutków dla zdrowia psychicznego i fizycznego skarżącej w przypadku nakazania zmiany miejsca pobytu na inny DPS oddalony o kilkadziesiąt kilometrów, negatywnego wpływu dla zdrowia fizycznego i psychicznego skarżącej w przypadku zmiany środowiska i koniecznego zaadaptowania na nowo do nowego miejsca zamieszkania, okoliczności pobytu skarżącej w DPS K. w tym przyczyn tego stanu rzeczy jego długotrwałości i skutku dla zdrowia skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poza sporem jest fakt, że skarżąca E. B. jest osobą niepełnosprawną w takim stopniu, że wymaga stałej pomocy dla swojej egzystencji. Problemem na gruncie niniejszej sprawy jest tylko ustalenie, czy skarżąca ma prawo do korzystania z usług DPS w K. , z którym związana jest od dłuższego czasu, w którym chce zostać i który stanowi jej drugi dom, czy wbrew swojej woli, ma korzystać z DPS na terenie P. wskazanym i narzuconym jej przez organy administracji publicznej. Skarżąca przebywa w DPS w K. nieprzerwanie od listopada 2022 r., wcześniej korzystając z turnusów czasowych, dzięki czemu zaadaptowała się do panującego tam otoczenia, zapoznała i zaufała kadrze i opiekunom ośrodka, jest spokojna, nawiązała przyjaźnie, przyzwyczaiła się i osiedliła w tym miejscu. Pozbawienie skarżącej prawa do przebywania w tym ośrodku, a z tym poniekąd będzie wiązać się decyzja organu jeśli zostanie utrzymana w mocy, a w konsekwencji wyrwanie skarżącej ze znanego i lubianego przez nią środowiska by od nowa adaptowała się w zupełnie nowym miejscu, jest z całą pewnością negatywna dla zdrowia skarżącej i stanowi decyzję wbrew jej woli. Skarżąca boi się nowego miejsca, nie jest w stanie nawiązać bez problemu nowych znajomości, wobec czego umieszczenie jej w DPS w K. na stałe jest decyzją zgodną nie tylko z dobrem skarżącej, ale przede wszystkim jej wolą. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności, w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracji publicznej, które pominęły celowościową wykładnię przepisów, na które się powołały, w oderwaniu od utrwalonego poglądu doktryny i orzecznictwa, że pierwszorzędnym celem przepisów jest ochrona praw, wolności, swobody i decyzji osoby niepełnosprawnej i dbanie o jej komfort i zdrowie psychiczne i fizyczne. Organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. W uzasadnieniu decyzji obu instancji nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżącą w pismach informacji i twierdzeń o jej szczególnej sytuacji osobistej i potrzebach, co w ocenie skarżącej dyskredytuje podjęte decyzje w sprawie. Nadto całkowicie niewiarygodne jest określanie przez organ, że czas oczekiwania na miejsce w DPS w P. wynosi miesiąc, podczas gdy rzeczywisty czas przekracza 3 miesiące, a twierdzenia organu są nieweryfikowalne. Dodatkowo skarżąca podniosła, że na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie jest bardzo lakoniczne i opiera się na autorytatywnych stwierdzeniach organu niepopartych żadnymi dowodami, podstawami faktycznymi czy też prawnymi. Organ nie wyjaśnił, w przekonujący sposób, budzący zaufanie do organów administracji publicznej, podstaw rozstrzygnięcia. W szczególności organ pominął w większości uzasadnienie prawne, a także zaniechał prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi jej istota sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca może być skierowana do Domu Pomocy Społecznej, w którym obecnie przebywa, a która to placówka nie jest prowadzona przez podmioty publiczne – wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starostę. Zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Ustawodawca dopuszcza więc możliwość kierowania do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, który nie jest zlokalizowany w obrębie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej (tj. miejsca zamieszkania osoby kierowanej bądź ostatniego miejsca zameldowania - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1, 2 i 6 u.p.s.). Z analizy powyżej wskazanych uregulowań prawnych wynika zatem, że zasadą będzie kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Bez znaczenia pozostają przy tym preferencje osoby kierowanej do określonej placówki, gdyż ustawodawca przyznał prym kierowania osób potrzebujących pomocy w codziennej egzystencji do zakładów prowadzonych przez organy administracji publicznej lub na ich zlecenie. Dopiero w sytuacji, gdy na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. Przy skierowaniu do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta, nie obowiązuje kryterium związane z bliskością lokalizacji. Przepis art. 65 ust. 2 ustawy wskazuje wprawdzie, że organ może kierować, co oznacza, że organ ma pewną swobodę w ocenie zasadności kierowania do tego typu ośrodka. Rozpoznanie wniosku o umieszczenie we wskazanym domu pomocy społecznej stosownie do wskazanych uregulowań prawnych wymagało zatem poddania ocenie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla prawidłowego jego załatwienia. Niewątpliwie pierwszą przesłanką, jaka musi być spełniona jest ustalenie braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Innymi słowy, obowiązkiem organów administracji publicznej pozostaje ustalenie, czy wnioskodawca może być skierowany do placówki publicznej, a więc czy dostępne są w niej miejsca, jaki jest czas oczekiwania. Samo prowadzenie placówki publicznej spełniającej wymogi niezbędne dla osoby potrzebującej pozostaje zatem niewystarczające, jeżeli placówka powyższa nie dysponuje miejscami lub też czas oczekiwania jest na tyle długi, że zniwelowane zostaną wszystkie pozytywne aspekty skierowania danej osoby do Domu Pomocy Społecznej, w tym będzie ona pozbawiona niezbędnej pomocy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa datowana na dzień 03 kwietnia 2023 r., gdzie wymieniono 4 publiczne Domy Pomocy Społecznej wraz z ilością osób oczekujących, którego wnioskiem było, że średnio przyjmuje się jednego mieszkańca na miesiąc (przy liście oczekującej odpowiednio – 10 osób do DPS przy ul. [...], 3 osoby do DPS ul. [...], 9 osób do DPS ul. [...], 6 osób do DPS ul. [...]). Następnie, pismem z dnia 03 kwietnia 2023 r. poinformowano skarżącą, że Dom Pomocy Społecznej dla niej odpowiedni to DPS ul. [...] oraz DPS ul. [...] (gdzie lista oczekujących to odpowiednio 9 i 6 osób – przy. Sądu), a czas oczekiwania na przyjęcie jednego mieszkańca to miesiąc. Sąd wskazuje, że pomijając samą treść pisma z dnia 03 kwietnia 2023 r., które jest nie jasne i nie wskazuje na rzeczywisty czas oczekiwania na miejsce we właściwym publicznym Domu Pomocy Społecznej, zauważyć należy, że dane powyższe były nieaktualne na dzień 29 lutego 2024 r., a więc na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego, w świetle art. 15 K.p.a. pozostaje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza obowiązek orzekania na podstawie aktualnego, w dacie wydania decyzji, stanu faktycznego. Wniosek, jakoby nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 65 ust. 2 ustawy był zatem przedwczesny, skoro nie było wiadomo, jaka jest aktualna kolejka oczekujących do skierowania do DPS oraz kiedy będzie możliwe faktyczne umieszczenie tam skarżącej. Nie sposób zatem obecnie zweryfikować, czy spełniona została przesłanka wynikająca z art. 65 ust. 2 ustawy, a więc czy możliwe było rozważenie skierowania skarżącej do wskazanego przez nią Domu Pomocy Społecznej. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby na prawidłowe załatwienie wniosku, a następnie kontroli wydanej decyzji przez Sąd. Skoro w sprawie w ogóle takiej oceny zabrakło z uwagi na jej rozpoznanie przez organ odwoławczy bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych, to zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. W tych okolicznościach Sąd uznał, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Ponownie rozpatrujący sprawę organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i przeprowadzi ocenę okoliczności niniejszej sprawy, co do braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym, w szczególności w kontekście listy osób oczekujących oraz długości oczekiwania na przyjęcie do danego Domu Pomocy Społecznej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powyższej ustawy zasądzając koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (480,- zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).