II SA/Po 285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. sprawy ze skarg F. A. i L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargi /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ B. Kamieńska II SA/Po 285/08 Uzasadnienie Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...]grudnia 2007r., ustalił na rzecz H. W.-K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z pomieszczeniem gospodarczym, na działce nr ewid. [...], położonej w K. przy ul. [...]. W decyzji organ określił, iż łączna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć 67,4%, udział powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić minimum 10%, szerokość elewacji frontowej nie może przekroczyć 4m, głębokość zabudowy 12m, a wysokość górnej krawędzi 4m. Dach budynku ma być płaski, a lokalizacja budynku ma być zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 54, 59 i 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z dniem 31.12.2003r. stracił ważność plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta K. z dnia 17.05.1994r., a zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków decyzji w drodze decyzji. W celu ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na obszarze, którego granice wytyczono na mapie sytuacyjnej w skali 1:500, w odległości 50m z uwagi na to, że front działki ma szerokość 6m. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że na obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa zwarta z usługami i towarzysząca tej funkcji zabudowa budynkami gospodarczymi i garażami lokalizowanymi w głębi nieruchomości. Funkcja planowanej inwestycji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy występujących w obszarze analizowanym obiektów – średni wskaźnik zabudowy wynosi 67,4%, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 4,5m, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji budynków gospodarczych wynosi 4,3m. Działka ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], a istniejące w ul. [...] i [...] uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego obiektu. Spełnione zatem zostały warunki określone przez przepisy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał także, że projekt decyzji sporządzony został przez arch. J. B., wpisanego na listę Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...] i został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...].09.2005r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła F. A., właścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) i L. K., właścicielka nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]). Odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. F. A. podniosła w odwołaniu, że H. W.-K. pobudowała bez jej zgody, przekraczając o około 20cm granicę działki, na jej nieruchomości płot i ścianę budynku. Odwołująca podała, że kwestionuje przebieg granicy między jej działką a działką inwestora i nie podpisała protokołu sporządzonego w trakcie postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca wskazała nadto, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].06.2007r. uchylił postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, stwierdzając, że organ konserwatorski nie może ponownie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. L. K. podniosła, że w decyzji nie wskazano gdzie ma powstać planowana inwestycja, a organ nie ustosunkował się do wniosku odwołującej o ustalenie wysokości garażu na 2,5m. Zdaniem odwołującej, ustalenie wysokości garażu na 4m uniemożliwi swobodne i niezakłócone korzystanie z lokalu mieszkalnego i biurowego na jej działce. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]lutego 2008r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odnosząc się do zarzutów F. A. wskazał, że ustalenie warunków zabudowy nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, ochrona osób trzecich nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, miedzy innymi z ustawy Prawo budowlane, w której w art. 9 przewidziano możliwość odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do twierdzeń dotyczących konsekwencji związanych z wydaniem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].06.2007r., organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2005r., z którym strony miały możliwość zapoznania się w toku postępowania i ewentualnie złożyć wniosek o wznowienie postępowania przed organem uzgadniającym. Organ podniósł nadto, że zarzuty odnośnie samowolnego pobudowania części planowanej inwestycji są bezpodstawne, bowiem postępowanie w tej sprawie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zostało umorzone, wobec niestwierdzenia samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu L. K., organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wysokości garażu na 4m wynika z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem na analizowanym obszarze minimalna wysokość elewacji wynosi 2,5m a maksymalna nawet 7m, natomiast kwestia konkretnego usytuowania budynku rozstrzygnięta zostanie dopiero w projekcie budowlanym i w pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skarg F. A. i L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. F. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organ odwoławczy nie uwzględnił postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].06.2007r., a H. W.-K. przekroczyła granicę jej działki budując jedną ścianę garażu i płot. L. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając wydanie ich z naruszeniem przepisów art. 6 ust.2 i art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6,7,8,77,80 i 107 kpa. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie uznał za wystarczającą analizę urbanistyczną wykonaną przez organ pierwszej instancji, bowiem załącznikiem do decyzji jest mapa, co prawda w skali 1:500, ale nieaktualna bo z dnia 22.04.2004r. i bez obrysu planowanej inwestycji oraz bez naniesionego obszaru analizowanego, w sposób opisany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Z treści pkt 2 analizy wynika, że analizie poddano jedynie działki nr [...] i [...], a nie działki w obszarze wytyczonym zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia, co spowodowało błędne obliczenia co do obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia. Ponadto zdaniem skarżącej, naruszone zostały przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., bowiem rozmiary planowanej inwestycji spowodują naruszenie odległości obiektu od granicy sąsiednich nieruchomości określone w w/w przepisach. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji winien był bezwzględnie określić w decyzji miejsce usytuowania planowanej inwestycji. Skarżąca podniosła nadto, że uzasadnienie organu odwoławczego jest niespójne i niewłaściwie interpretuje obowiązujące przepisy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia [...].03.2008r. sprostowano zaskarżoną decyzję w ten sposób, że w zdaniu 6 od dołu skreślono wyrazy "Burmistrza B. W." Postanowieniem z dnia 24.07.2008r. połączono skargi F. A. i L. K. do łącznego rozpoznania i rozpatrzenia pod sygnaturą II SA/Po 285/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obydwie skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Z treści przepisów § 3 rozporządzenia wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza na mapie zasadniczej w skali1:500 lub 1:1.000, granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe unormowania do rozpatrywanej sprawy, Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej L. K. odnośnie sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd uznał, że obszar analizowany został zakreślony zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia, bowiem jak wynika z części graficznej, objął on nieruchomości położone w odległości 50m od przedmiotowej nieruchomości. Wynika to również z jej części tekstowej, w której zgodnie z wymaganiami § 4,5,6, 7 i 8 rozporządzenia, szczegółowo określono cechy istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i intensywności zabudowy. Wyliczone też zostały średnie wielkości powyższych wskaźników, do których odniesiono warunki i zasady zagospodarowania terenu wskazane w decyzji z dnia [...].12.2007r. Zastrzeżenie natomiast budzi rodzaj mapy zastosowanej do przeprowadzenia analizy, bowiem zgodnie z przepisami § 3 ust.2 i 9 ust.3 rozporządzenia, odwołujących się do przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, część graficzna analizy powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej. Takie same zastrzeżenia budzi ta sama mapa załączona do decyzji z dnia [...].12.2007r. Wykonanie analizy przez organ na mapie ewidencyjnej i załączenie tej samej mapy do decyzji stanowiło zatem naruszenie w/w przepisów, jednak zdaniem Sądu, to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zastosowana mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], a strony nie wykazały, że jej treść stała się nieaktualna w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzegł także, że załączona do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].12.2007r. część graficzna analizy, stanowi jedynie część zastosowanej w analizie mapy i nie wskazuje całego obszaru objętego analizą. Również część tekstowa analizy załączonej do decyzji zawiera jedynie jej "uśrednienie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania", a nie całość sporządzonego tekstu, ale należy uznać, że to naruszenie przepisów § 9 rozporządzenia, wobec prawidłowo przeprowadzonej i sporządzonej analizy, nie miało wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich). Jak wynika z art. 54 pkt 3 ustawy, organ ma obowiązek w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oznaczyć jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Również przepisy rozporządzenia nie wymagają wskazania konkretnej lokalizacji inwestycji. Ta kwestia winna być bowiem przedmiotem postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę. W tym to postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym oczywiście jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych, zawartych m.in. w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Dopiero zatem w następnej fazie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane będą rozważały zastrzeżenia skarżących odnośnie usytuowania i gabarytów przedmiotowej planowanej inwestycji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia zarzuty skarżącej F. A. co do naruszenia przez inwestora granicy jej nieruchomości w czasie budowy płotu. Kwestie tę skarżąca winna uregulować w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nietrafne okazało się też, zdaniem Sądu stanowisko skarżącej odnośnie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].06.2007r. Postanowieniem tym organ uchylił postanowienie Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...].04.2006r. i umorzył postępowanie uzgodnieniowe pierwszej instancji, wskazując że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie uzgadniające tego organu z dnia [...].09.2005r., na które powołał się prawidłowo organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...].12.2007r. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał też na uwadze, że postępowanie prowadzone przez organy nadzory budowlanego w sprawie samowoli budowlanej zostało umorzone, gdyż organy uznały, że wykonany fragment ogrodzenia nie może być uznany za budowę budynku. Skoro zatem Sąd nie dopatrzył się, aby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy w sposób mający wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił. /-/ Barbara Drzazga /-/ Andrzej Zieliński /-/ Barbara Kamieńska BR