II SA/Po 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi H. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka Wnioskiem z dnia (...) maja 2008 r. skarżąca H. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na zajmowany lokal mieszkalny nr (...) w budynku przy ul. (...) w P. W dokumentacji wniosku skarżąca podała, że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 60,39 m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 52,97 m2, łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła (...) zł., jak również, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem K. ur. (...), który jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podała, iż na dochód tej rodziny w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających miesiąc, w którym wniosek złożyła, składa się jej emerytura w łącznej kwocie (...) zł oraz przyznane synowi składki na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie (...) zł. W konsekwencji średni dochód na jednego członka rodziny wyniósł (...) zł, co daje kwotę (...) zł miesięcznie. Zarządca budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny, odnotował na wniosku, iż lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego, a osoby go zajmujące nie oczekują na lokal socjalny lub zamienny. W oświadczeniu złożonym w trybie art. 75 §2 kpa skarżąca dodatkowo podała, iż sprawa dodatku mieszkaniowego za poprzedni okres trafiła do SKO, natomiast obecna sprawa odnośnie tytułu prawnego do lokalu zostanie wniesiona do sądu. Decyzją z dnia (...) października 2008 r. Nr (...) działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Zespołu Funduszu Alimentacyjnego Centrum Świadczeń odmówiła przyznania H. K. wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tej decyzji, podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.) organ wyjaśnił, iż w trakcie postępowania ustalono, że w dniu (...) marca 2008 r. została wydana decyzja Nr (...) stwierdzająca z dniem (...) kwietnia 2008 r. wygaśniecie decyzji z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) przyznającej wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy na pokrycie opłat za zajmowany lokal nr (...) przy ul. (...) w P. z uwagi na utratę tytułu prawnego do tego lokalu. Decyzja ta została przez wnioskodawczynię zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stąd postępowanie zawieszono do czasu rozpatrzenia odwołania. Decyzją z dnia (...) września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia (...) marca 2008 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji podjęto zawieszone postępowanie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy znajduje się umowa najmu lokalu mieszkalnego z dnia (...) września 2003 r. oraz wypowiedzenie tej umowy wystawione (...) marca 2005 r. ze skutkiem na dzień (...) marca 2008 r. Na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego potwierdzonym przez administrację podano informację o braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz o nie oczekiwaniu na lokal socjalny lub zamienny. Z akt sprawy nie wynika ponadto, iż przed sądem toczy się postępowanie o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne. Tym samym nie zachodzi przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uprawniająca do przyznania świadczenia osobom oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Organ pouczył stronę wnioskującą o dodatek, iż może wystąpić o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. K. i K. K., żądając jej uchylenia, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydania decyzji przyznającej wnioskowany dodatek na okres od (...) maja 2008 r. do (...) października 2008 r. i dalej, co najmniej do czasu zamieszkiwania w zajmowanym lokalu przy ul. (...). Odwołujący się wyjaśnili, iż przed Sądem Rejonowym - Stare Miasto Wydział I Cywilny toczy się postępowanie o ustalenie, czy wypowiedzenie umowy najmu przez zarządcę nieruchomości jest skuteczne. Podnieśli, iż brak tytułu do zajmowanego lokalu nie daje podstaw do odmowy przyznania środków na zajmowane mieszkanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. Wskazali, iż organ I instancji został przez nich poinformowany, w odwołaniu od decyzji z dnia (...) marca 2008 r., o okolicznościach bezprawnego wypowiedzenia umowy najmu bez spełnienia warunku zapewnienia skarżącym lokalu zamiennego, socjalnego. Pomimo tych szczegółowych wyjaśnień organ I instancji wydał ponownie decyzję odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego, opierając się na informacji administracji budynku, którą zamieszczono na wniosku. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było umożliwienie skarżącym udzielenia wyjaśnień co do istniejącego stanu prawnego, w szczególności odnośnie toczącego się postępowania przed sądem powszechnym – sygn. akt (...). W konsekwencji, zdaniem skarżących, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 10 kpa. Do odwołania skarżący załączyli kserokopię odpowiedzi na pozew z dnia (...) września 2008 r. złożonej do sprawy sygn. akt (...). Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. Nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż związane jest zakresem rozstrzygnięcia zawartym w decyzji organu I instancji z dnia (...) października 2008 r., którą rozpatrzono wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożony w dniu (...) maja 2008 r. Wskazano, iż utrata tytułu prawnego do lokalu powoduje, że nie można nabyć prawa do dodatku mieszkaniowego, a z akt sprawy wynika, iż zarządca nieruchomości przy ul. (...) na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 poz. 733 ze zm.) wypowiedział skarżącym w dniu (...) marca 2005 r. najem przedmiotowego lokalu mieszkalnego ze skutkiem na dzień (...) marca 2008 r. Tym samym od dnia (...) kwietnia 2008 r. zajmują oni lokal nr (...) przy ul. (...) bez tytułu prawnego. Właściciel budynku wystąpił do Sądu Rejonowego z pozwem o eksmisję skarżących, sprawa toczy się pod sygnaturą (...), a postępowanie o eksmisję jest jednym ze skutków utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego tytuł prawny do lokalu potwierdza zarządca domu, który w tym przypadku zamieścił informację o zajmowaniu lokalu bez tytułu prawnego oraz o nieoczekiwaniu przez nich na lokal socjalny lub zamienny. Do wniosku załączono jedynie odpowiedź na pozew o eksmisję, nie wykazano natomiast, że wcześniej wystąpiono z pozwem do sadu o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne i nadal łączy skarżąca z wynajmującym umowa najmu. W tych okolicznościach nie zachodzi sytuacja, o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego strona będzie spełniała przesłanki do uzyskania przedmiotowego dodatku. Wskazano, iż orzeczenie w wyroku eksmisyjnym o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego ma charakter konstytutywny. W skardze na powyższą decyzję H. K. i K. K. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylnie decyzji organu I instancji, w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w złożonym wcześniej odwołaniu. Dodatkowo wskazali, iż postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej dotyczącej uznania uprawnień skarżących do zajmowanego lokalu, a w przypadku uznania braku podstaw do zawieszenia postępowania, powinna zostać wydana decyzja o przyznaniu dodatku za okres od dnia (...) maja 2008 r. do (...) października 2008 r. i dalej do dnia (...) kwietnia 2009 r., a następnie do czasu zamieszkiwania w lokalu. Zdaniem skarżących krzywdząca dla nich decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem ich stanowiska przedstawionego w znanej organom obu instancji odpowiedzi na pozew o eksmisję. Wskazali, że skarżąca H. K. od 1939 r. mieszkała nieprzerwanie w spornym lokalu na mocy decyzji władz miejskich Miasta P., od 1980 r. zajmowała mieszkanie wraz z synem K. i z powodu ciągłego podwyższania czynszu przez właściciela budynku oraz niskich dochodów rodziny w dniu (...) października 2003 r. oddała protokolarnie dwa pokoje wraz z częścią korytarza oraz WC, co było przedmiotem umowy z dnia (...) września 2003 r., którą podpisała wierząc w dobre intencje właściciela kamienicy. W październiku 2003 r. została poinformowana o prawnych skutkach tej umowy, sprzecznych z jej intencjami, stąd pismem z dnia (...) października 2003 r., skierowanym do powoda, uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia woli wyrażonego w umowie z dnia (...) września 2003 r. Powód oraz administracja budynku do pisma tego nie odnieśli się. Skarżący podnieśli, iż działania właściciela budynku przy ul. (...) zmierzają do pozyskania wszystkich mieszkań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu (...) września 2009 r. pełnomocnik skarżącej H. K. złożyła do akt sprawy prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Stare Miasto Wydział I Cywilny z dnia (...) stycznia 2009 r. wydany w sprawie o sygn. akt (...) z powództwa J. B. przeciwko skarżącym o zapłatę, w którym orzeczono nakaz ich eksmisji oraz ustalono ich uprawnienie do lokalu socjalnego. W uzasadnieniu wyroku sąd cywilny wskazał, iż rozwiązanie przedmiotowej umowy najmu nastąpiło na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego, z zachowaniem 3-letniego terminu wypowiedzenia, ze skutkiem prawnym na dzień (...) marca 2008 r., przy czym J. B. wypowiedział umowę celem zamieszkania w lokalu, gdyż w momencie jej rozwiązania sam nie miał mieszkania. Sąd cywilny badał, czy wypowiedzenie umowy najmu było ważne oraz czy nastąpiło w trybie zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa, uznając w tym zakresie rację powoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga nie może zostać uwzględniona, aczkolwiek podniesione w jej treści zarzuty co do przedwczesności decyzji uznać należy za zasadne. Rzeczą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem, co oznacza, że Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W rozpatrywanej sprawie dla oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz zarzutów podniesionych w skardze podstawowe znaczenie ma wynik postępowania, które toczyło się przed Sądem Rejonowym z powództwa właściciela budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez skarżących. Należy bowiem podzielić argumentację skarżących, iż wynik tego postępowania miał wpływ na wynik postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku H. K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Sąd cywilny rozpatrując sprawę z powództwa o eksmisję zobligowany był bowiem ustalić, czy skarżący utracili tytuł prawny do lokalu, a zważyć należy, iż zarówno przed sądem cywilnym, jak i w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego, skarżący podnosili, iż nie doszło do skutecznego wypowiedzenia przez właścicieli budynku umowy najmu zajmowanego przez nich lokalu. W postępowaniu administracyjnym skarżący w pierwszej kolejności wywodzili, iż uchylili się od skutków prawnych oświadczenia woli, które H. K. złożyła podpisując umowę - rezygnację z praw do mieszkania. W świetle tej argumentacji oraz w świetle treści odpowiedzi na pozew o eksmisję, którą skarżący przedłożyli wraz z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej, rozpatrujące sprawę organy uznały, iż kwestia utraty tytułu prawnego do lokalu nie jest sporna bowiem skarżąca nie wytoczyła powództwa o ustalenie – tak w zakresie uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, jak i bezskutecznego wypowiedzenia umowy najmu. Tymczasem w odpowiedzi na pozew skarżący podnosili także, iż wypowiadający umowę J. B. nie miał uprawnień do wypowiedzenia umowy najmu, bowiem zajmowany przez skarżących lokal mieszkalny nie jest mu niezbędny do zamieszkania. Ten zarzut skarżących nakazywał rozważyć, czy kwestia utraty tytułu prawnego do lokalu jest w tym przypadku przesądzona. Powyższe potwierdza uzasadnienie wyroku sądu cywilnego z dnia (...) stycznia 2009 r. sygn. akt (...), z którego wynika, iż powództwo nie odwołuje się zrzeczenia się przez skarżącą H. K. praw do lokalu, lecz oparte zostało na art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego. W uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach kwestii tej w ogóle nie poruszono, a tymczasem miała ona istotne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do utraty przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu i w konsekwencji, czy przysługuje jej prawo do dodatku mieszkaniowego. W tych okolicznościach za trafny należy uznać zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja była przedwczesna, bowiem wydana została przed rozpatrzeniem sprawy cywilnej z powództwa o eksmisję, w ramach której sąd cywilny orzekał o skuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Powyższa okoliczność nie stanowi jednakże o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, a zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w taki przypadku sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobligowany jest przy tym uwzględnić również okoliczności, które ujawniły się już po wniesieniu skargi, a które mają istotne znaczenie dla ustalenia, czy zaskarżona odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego była rozstrzygnięciem prawidłowym. Jak wyżej wskazano wyrokiem z dnia (...) stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt (...) powództwo o eksmisję skarżących zostało uwzględnione, skarżącym przydzielono lokal socjalny, a wyrok ten jest prawomocny. Taki wynik sporu cywilnego przesądził o uznaniu skuteczności wypowiedzenia skarżącym umowy najmu zawartej w dniu (...) września 2003 r. przez skarżącą H. K. i J. B. – współwłaściciela budynku przy ul. (...). Tym samym rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo przyjęły, iż z dniem 31 marca 2008 r. skarżąca H. K. utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), stanowiącym, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zamieszkującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego przy jednoczesnym oczekiwaniu na przysługujący im lokal socjalny, skarżąca H. K. do czasu prawomocności wyroku z dnia (...) stycznia 2009 r. nie spełniała przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego. Przepis ten dotyczy osób, które posiadają już prawo do lokalu socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane, a jeżeli w wyroku eksmisyjnym sąd powszechny ustali, że stronie pozwanej przysługuje prawo do lokalu socjalnego, dopiero wówczas zostanie spełniona przesłanka pozwalająca uzyskać prawo do dodatku mieszkaniowego. Ponieważ wyrok z powództwa o eksmisję wydany został w dniu (...) stycznia 2009 r., do czasu jego prawomocności wymogu tego skarżąca nie spełniała, wymogu tego nie spełniała więc również w okresie, na jaki wnioskowała o dodatek mieszkaniowy. W aspekcie treści powołanego wyroku Sądu Rejonowego powyższe stanowisko organów obu instancji należy więc uznać za prawidłowe. Należy mieć także na uwadze, iż uchylając zaskarżoną decyzję sąd administracyjny jest zobligowany do wskazania organowi administracji, jaki powinien być dalszy tok postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku Sąd mógłby zalecić jedynie zawieszenie postępowania, co z racji prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia (...) stycznia 2009 r. sygn. akt (...) jest niedopuszczalne, bowiem na dzień wydania wyroku nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania. W tej sytuacji konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji byłoby wydanie decyzji o tej samej treści, jak zaskarżona decyzja z dnia (...) stycznia 2009 r. Nr (...), a to wskazuje, że wskazane wyżej uchybienie proceduralne nie miało wpływu na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, że orzeczenie w wyroku eksmisyjnym o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego ma charakter konstytutywny, na co Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazać także należy, iż przyjęty przez właściciela budynku tryb wypowiedzenia umowy najmu nie obligował go do zapewnienia skarżącym lokalu zamiennego, na co wskazał Sąd w wyroku z dnia (...) stycznia 2009 r. W konsekwencji dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego skarżąca spełnia przesłanki z powołanego art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do uzyskania przedmiotowego dodatku. Jeżeli więc skarżąca składając wniosek nie była osobą oczekującą na przysługujący jej lokal socjalny oraz zamienny, to nie spełniała ustawowego warunku i nie mogła uzyskać dodatku mieszkaniowego. Jak wyżej wskazano warunek ten został spełniony z chwilą uprawomocnienia się wyroku sądu cywilnego z dnia (...) stycznia 2009 r. sygn. akt (...). W świetle powyższego aczkolwiek trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez rozpatrujące sprawę organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak wadliwość ta, z przyczyny wyżej wskazanej, nie może przesądzać o wyniku sprawy, bowiem na dzień rozprawy okazało się, iż z dniem (...) marca 2008 r. skarżąca utraciła tytuł prawny do zajmowanego mieszkania, właściciel budynku nie był zobligowany do zapewnienia jej lokalu zamiennego, a wyrok z powództwa o eksmisję wydany został w dniu (...) stycznia 2009 r., stąd dodatek mieszkaniowy wnioskowany na okres od (...) maja 2008 r. do (...) października 2008 r. nie mógł zostać przyznany. Jak wyżej wskazano w świetle wyroku z dnia (...) stycznia 2009 r. skarżąca spełnia obecnie przesłanki uprawniające do otrzymania przedmiotowego dodatku. Na marginesie wskazać także należy, iż strona skarżąca została przez organy obu instancji pouczona o zakresie postępowania prowadzonego z wniosku z dnia (...) maja 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, świadczenie to przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres. Wskazać także należy, iż skarżąca została również pouczona o możliwości pozyskania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w formie zasiłków celowych. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka